原標(biāo)題：解讀五中全會：用最嚴(yán)格制度保護環(huán)境 建設(shè)美麗中國

剛剛閉幕的黨的十八屆五中全會進一步強調(diào)“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度”。這是黨和國家面對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，確保生態(tài)環(huán)境底線不被逾越，用制度保護環(huán)境，從根本上推動生態(tài)系統(tǒng)保護和環(huán)境質(zhì)量改善，從而推動實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國宏偉目標(biāo)的重大決策。認(rèn)識和理解最嚴(yán)格環(huán)境保護制度的內(nèi)涵，提出未來的改革思路和方向，有助于決策者更好地構(gòu)建國家環(huán)境治理體系，通過環(huán)境保護頂層設(shè)計，推進環(huán)境保護制度改革與調(diào)整，推動環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，真正發(fā)揮環(huán)境保護保障生態(tài)文明建設(shè)的作用和使命。

“最嚴(yán)格環(huán)境保護制度”可以理解為，在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展階段和技術(shù)水平條件下，為解決突出生態(tài)環(huán)境問題、確保生態(tài)環(huán)境閾值底線不被逾越和突破，以及滿足生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)需求和要求而制定的更具剛性和約束力、且能夠有效實施和執(zhí)行的環(huán)境保護制度。它包括一系列具體目標(biāo)、體系、執(zhí)行與考核等。

長期來看，最嚴(yán)格環(huán)境保護制度的改革思路應(yīng)當(dāng)圍繞其的內(nèi)涵，面向生態(tài)文明建設(shè)要求以及環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，根據(jù)環(huán)境保護制度的不足和差距，對當(dāng)前的制度進行整體、系統(tǒng)和全面的改造，推動整個環(huán)境保護制度體系的剛性化，建立最嚴(yán)格的環(huán)境法治、環(huán)境管控和環(huán)境經(jīng)濟制度體系。

環(huán)境法治制度：統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護全局的基本制度

若用制度保護環(huán)境，那么在最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度體系中，最重要的是環(huán)境法治制度要成為統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)環(huán)境保護全局的根本性制度和最高意志。

法律體系要體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求。一方面，要以滿足生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求為指向，修改環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法和各專項法，將生態(tài)文明建設(shè)中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的要求以及相關(guān)配套的體制、機制和政策工具保障落實固化到法律文本中，將環(huán)境保護追求實現(xiàn)的最高目標(biāo)和有效途徑等以法律的形式固定下來，體現(xiàn)強制性、嚴(yán)肅性和約束力。另一方面，要對民法、經(jīng)濟法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法進行“生態(tài)化”改造，將生態(tài)系統(tǒng)管理的基本準(zhǔn)則貫穿于其立法和修法全過程，彰顯環(huán)境保護的地位，保障公民的環(huán)境權(quán)益。

環(huán)境司法要成為解決環(huán)境問題的主要途徑和手段之一。要以對公民環(huán)境權(quán)益的保護為出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揮環(huán)境司法的保障作用，強化環(huán)境司法救濟途徑，更多地使用環(huán)境司法途徑解決環(huán)境糾紛問題。需要完善環(huán)境損害救濟的司法制度，健全環(huán)境損害救濟途徑，增設(shè)行政裁決、公益訴訟等對保障公民環(huán)境權(quán)益具有積極意義的救濟方式。

環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體系要體現(xiàn)獨立性、權(quán)威性和剛性。環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體系的設(shè)計要體現(xiàn)獨立性和權(quán)威性，在具體的監(jiān)管執(zhí)法中要體現(xiàn)嚴(yán)格性和嚴(yán)肅性，避免地方政府和其他部門的不適當(dāng)干預(yù)和干擾。環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的體制安排可根據(jù)中央和地方的環(huán)境事權(quán)和財權(quán)安排、監(jiān)管執(zhí)法的實際成本和效果、以及環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的實際需求和能力進行設(shè)計，而不是簡單地推行所謂的垂直管理或者綜合執(zhí)法。

環(huán)境管控制度: 源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲

環(huán)境管控制度是環(huán)境保護部門在環(huán)境法治制度下具體的管理性制度和工作抓手。建立和完善最嚴(yán)格的環(huán)境管控制度的總體方向是要圍繞環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康風(fēng)險防控目標(biāo)、為社會公眾提供優(yōu)良的環(huán)境公共產(chǎn)品、實現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型而進行設(shè)計和改進。這需要按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的總體思路進行制度調(diào)整和安排。

源頭嚴(yán)防制度設(shè)計與安排要重點體現(xiàn)和發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境的導(dǎo)向性和指揮棒作用。例如，建立綠色國民經(jīng)濟核算體系，為評估經(jīng)濟社會發(fā)展的資源消耗和環(huán)境損害提供基礎(chǔ)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境規(guī)劃需要按照生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境要素完整性及協(xié)同性等設(shè)定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，圍繞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康風(fēng)險目標(biāo)配置各項政策工具和手段；環(huán)境準(zhǔn)入需要根據(jù)流域和區(qū)域的資源環(huán)境承載力以及生態(tài)保護紅線的要求等設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻；環(huán)境影響評價制度需要在項目、規(guī)劃和戰(zhàn)略層面都要以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險可接受水平為基本準(zhǔn)則與前置條件。

過程嚴(yán)管制度設(shè)計與安排要體現(xiàn)管理的嚴(yán)密性、嚴(yán)格性與有效性。過程嚴(yán)管制度設(shè)計的基本思路可從其作用的范圍、對象以及方式和效果等方面出發(fā)。

后果嚴(yán)懲制度要體現(xiàn)懲罰的威懾力。這不僅要求對造成不良生態(tài)環(huán)境后果行為者的懲罰與其切身的政治、經(jīng)濟和社會利益直接掛鉤，還要求懲罰的力度高到足以使其不敢以身試法，切實解決黨政領(lǐng)導(dǎo)者盲目決策導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞、企業(yè)惡意排污等長期困擾生態(tài)環(huán)境保護的問題。針對黨政領(lǐng)導(dǎo)決策者，不僅要通過政績考核建立黨政同責(zé)的終身責(zé)任追究制度，而且要探索運用司法途徑追究其法律責(zé)任，如環(huán)境瀆職和失職罪等；針對企業(yè)惡意排污者，除了追究其民事責(zé)任，對其進行經(jīng)濟懲罰以補償污染損害以外，還要追究其刑事責(zé)任，從制度上解決“違法成本低，守法成本高”的痼疾。

環(huán)境經(jīng)濟制度：建立綠色的財稅金融制度體系

環(huán)境經(jīng)濟制度應(yīng)該能夠通過市場和價格調(diào)節(jié)機制充分體現(xiàn)環(huán)境資源成本，使經(jīng)濟活動朝著資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向調(diào)整和改進，使生態(tài)破壞和環(huán)境污染者賠償其產(chǎn)生的負(fù)面外部環(huán)境成本，使生態(tài)環(huán)境保護者的正面外部環(huán)境成本得到補償。

建立綠色的財稅金融制度體系。包括建立綠色公共財政體系；推進環(huán)境稅改革；制定基于環(huán)境成本考慮的資源性產(chǎn)品定價政策；完善和深化綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險、綠色貿(mào)易政策體系等。

探索建立以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的區(qū)域、企業(yè)排放指標(biāo)核定和有償使用體系，以及相應(yīng)的排污權(quán)交易市場。包括研究制定主要污染物排污權(quán)有償使用和交易指導(dǎo)意見及有關(guān)技術(shù)指南，擴大排污權(quán)有償使用和交易試點范圍等。

加快建立和實施污染損害賠償制度和生態(tài)補償制度。制定系列環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)和相應(yīng)的后續(xù)賠償制度。針對流域、重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、資源枯竭型城市五大領(lǐng)域，逐步構(gòu)建生態(tài)補償機制和政策體系，推動建立國家生態(tài)補償專項資金。

既要注重長遠 又要兼顧當(dāng)前緊迫需要

實行最嚴(yán)格環(huán)境保護制度既要注重長遠，又要兼顧當(dāng)前的緊迫需要。要建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境保護目標(biāo)體系、統(tǒng)計體系與核算制度。推進實施基于生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)資產(chǎn)賬戶的管理模式，將社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失、環(huán)境效益和生態(tài)資產(chǎn)變化情況納入國民經(jīng)濟的統(tǒng)計核算體系。

要圍繞生態(tài)保護紅線，建立嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度。強化污染企業(yè)停產(chǎn)治理、淘汰和退出。修訂和完善高耗能、高排放和資源型行業(yè)準(zhǔn)入條件，明確資源配置的具體要求及能源節(jié)約和污染物排放等指標(biāo)，根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況差異，提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻。嚴(yán)格落實環(huán)境準(zhǔn)入制度，嚴(yán)防東部和國外落后產(chǎn)能向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，提升中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

還要注重改革和完善環(huán)境影響評價制度。將環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險可接受水平作為環(huán)境影響評價的基本準(zhǔn)則，以是否能促進環(huán)境質(zhì)量改善為評估標(biāo)準(zhǔn)，開展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和項目環(huán)評。

在法律法規(guī)中明確公民環(huán)境權(quán)利，完善保障公眾參與、引導(dǎo)和監(jiān)督的信息公開、立法聽證等制度。明確政府、企業(yè)和公眾等在環(huán)境保護中的主體責(zé)任，通過建立政府、企業(yè)、公眾定期溝通、平等對話、協(xié)商解決機制，引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護制度執(zhí)行的評估和考核。完善環(huán)境新聞宣傳機制，引導(dǎo)新聞媒體，加強輿論監(jiān)督。推動社區(qū)環(huán)境圓桌會議制度，借鑒西方共識會議、環(huán)境審議會方式。科學(xué)引導(dǎo)民間環(huán)保公益組織發(fā)展，搭建公眾和政府良性互動平臺。（中國網(wǎng) 為國家環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任俞海）

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