公交改革：市長和市場之間的糾結(jié)
公共服務(wù)市場化應(yīng)推動政府職能由“槳夫”向“舵手”轉(zhuǎn)變
文章導(dǎo)讀：一味追求低價的公共交通系統(tǒng)可能只是“看上去很美”。因為價廉很難物美，政府的補貼又常常是入不敷出，品質(zhì)較低的公交服務(wù)很難成為所有人出行的首選。
資料圖：公交車 中新社發(fā) 許康平 攝
《中國經(jīng)濟周刊》記者 王克 | 江蘇報道
(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2017年第40期)
按照交通運輸部、公安部和中華全國總工會下發(fā)的《關(guān)于組織開展2017年“公交出行宣傳周”活動有關(guān)事項的通知》，今年9月18日至24日是全國“公交出行宣傳周”，各地組織開展“百城市長乘公交”活動，旨在培育“優(yōu)選公交、綠色出行”的城市公共交通文化，積極引導(dǎo)社會公眾參與城市公共交通治理。
然而，現(xiàn)階段，大部分城市還沒有真正把握公交事業(yè)的內(nèi)在規(guī)律，虧損如影隨形，公共交通的服務(wù)品質(zhì)還有待提升。
廉價的公共交通系統(tǒng)只能是“看上去很美”？
《中國經(jīng)濟周刊》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地的市長們對于城市公交的定位正在形成共識：不以營利為目的的政府購買服務(wù)。降價、免費等民意訴求影響著市長們的“決策”。
但一味追求低價的公共交通系統(tǒng)可能只是“看上去很美”。因為價廉很難物美，政府的補貼又常常是入不敷出，品質(zhì)較低的公交服務(wù)很難成為所有人出行的首選。
記者梳理相關(guān)資料看到，1元/次被很多城市作為公共交通的基準(zhǔn)價格。
反觀香港和新加坡，情況就有所不同——香港公交的定價理念是“對乘客及營運者都公道”，調(diào)整依據(jù)是“前一年12月綜合消費物價指數(shù)及運輸服務(wù)業(yè)名義工資指數(shù)”。 香港有90%的市民選乘公共交通，香港以上海1/3的城市道路里程完成了與上海相同的城市交通流量，每天的公交出行人次以千萬計；新加坡則堅持根據(jù)運營成本的變化調(diào)整公交票價，以“收入大于成本”確保其能夠“與私家車成為競爭對手”，便捷、快速、舒適使得市民的公交出行率超過60%。
城市公交并非低端的交通方式。武漢商學(xué)院教授黃煥山就曾提出，公共交通應(yīng)該是所有人首選的出行工具?！败噥砹恕盋EO邵凌霜說，如今的中國，開車的不一定是富人，但坐公交的多數(shù)是窮人，而理想的城市不應(yīng)該是這樣的。他認(rèn)為，富人也坐公交才是城市文明的標(biāo)志。
還有研究者將視線瞄向了城市白領(lǐng)，認(rèn)為專車、快車、順風(fēng)車等正在改變他們的出行習(xí)慣，而一旦這個習(xí)慣形成，再促使其向公共交通轉(zhuǎn)移將十分困難。
政府發(fā)揮作用不等于政府自己干
《中國經(jīng)濟周刊》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，迫于地方財政的不堪重負，多數(shù)大中城市曾普遍進行過公交“市場化”嘗試，主要形式有官辦民營、參股控股、掛靠承包等。
但多年過去，罕見什么成功的案例，部分企業(yè)認(rèn)為“政府購買公交服務(wù)”變成了“政府卸掉財政包袱”。這其中就存在著這樣的矛盾——政府的思維是“你搞得好我才會給你錢”；企業(yè)的想法則是“你給了錢我才能搞得好”，因此缺乏改善服務(wù)品質(zhì)的主動性和積極性。
有數(shù)據(jù)表明，大多數(shù)城市的財政補貼不足以抵消運營虧損，公交票價又不能大幅上漲。廣州免費乘車人群超過全市公交乘客總量的10%，公交企業(yè)每年要為此承擔(dān)數(shù)億元開支；上海某公交集團40%的遠郊線路嚴(yán)重虧損，這些線路經(jīng)濟效益無從談起。
另外，在許多城市，為完成節(jié)能減排任務(wù)而進行公共汽車更新?lián)Q代，其巨額成本也需要企業(yè)部分甚至全部自我消化。
以南京為例，公共汽車保有量已達8000輛，若將純電動汽車的置換比例確定為80%，所需資金可謂天文數(shù)字；由于電動公交的實際運力相對普通公交會有所下降，為確保正常調(diào)度，車輛總數(shù)還需進一步增加，這又是一筆不菲的花銷。
在公交消費的需求側(cè)，社會對公交的要求也常常讓企業(yè)直呼頭疼。2013年，在長沙，公交票價依車輛類型而定，空調(diào)車票價兩倍于普通車。由于空調(diào)車比例不高，為滿足需求，公交企業(yè)自行加裝空調(diào)后卻引發(fā)了質(zhì)疑——從引擎功率到安全隱患一路刨根問底，“搖身一變票價翻番”之類的指責(zé)也不絕于耳。迫于輿論壓力，長沙市客管局也對涉事企業(yè)下發(fā)整改通知，要求“私自改裝”的空調(diào)車按普通車計費，空調(diào)自然不再打開。更早于2009年，西安有一路“村村通”公交，因開通后幾乎沒有客源而成了“搬椅子線路”，運行頻率從5次/日降至1次/日，但此舉隨即引來質(zhì)疑，最終結(jié)果是，該線路從原來的5次/日增加到20次/日，盡管乘客依然寥寥無幾。
2005年以后，北京、上海、重慶等地民營公交陸續(xù)悄然離場，包括創(chuàng)造兩年營收39188萬元、凈利7303萬元的A股上市公司北京巴士股份有限公司于2006年剝離城市客運業(yè)務(wù)。長春公交也在堅持了17年之后于2010年宣告“用三年時間逐步收回合作線路”，官方的說法是“公共產(chǎn)品屬性的回歸”。
然而，“回歸官營”數(shù)年以后，城市公交的改善并不明顯，時至今日，公共交通系統(tǒng)的財政補貼還是居高不下，而公交出行繼續(xù)需要市長呼吁。北京大學(xué)教授王錫鋅因此發(fā)問：“改來改去只是在所有制上打轉(zhuǎn)，運營體制到底改了沒有？”他認(rèn)為，政府發(fā)揮作用并不意味著就是政府自己來辦。
公共服務(wù)市場化有待破題
縱觀全球，城市公交的市場化發(fā)展困境并非只在中國出現(xiàn)，西方國家亦曾有過相似的經(jīng)歷。如倫敦地鐵在過去150多年間就歷經(jīng)多次“折騰”——被政府賣給私人，后者經(jīng)營不下去再賣回給政府，如此多次反復(fù)?；蛟S正因為如此，公共交通的民營化總體呈下降態(tài)勢，“收歸國有”正逐步回潮。
北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍認(rèn)為，歐美國家數(shù)十年實踐驗證了一個鐵律，那就是公共服務(wù)市場化始終是有限的市場化，這種有限性一方面體現(xiàn)在市場化領(lǐng)域的有限，另一方面則體現(xiàn)為市場化程度的有限。
從“撇清政府和企業(yè)的關(guān)系”到“厘清政府和企業(yè)的職責(zé)”，一個“輪回”之后，許多地方又開始了新的探討和嘗試，上海就有“行業(yè)公益性，運作市場化”的專家建言，并認(rèn)為實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于如何組成政府與企業(yè)的合作治理結(jié)構(gòu)。
《中國經(jīng)濟周刊》記者在江蘇看到，政府在公共交通規(guī)劃設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)等方面的作用日益明顯。
到目前為止，該省城市公交線路已經(jīng)超過3700條，運營公交車4.3萬輛，運營總長度近6.9萬公里；13個設(shè)區(qū)城市公交專用車道長度超過1000公里，普遍建立的公共自行車系統(tǒng)有效緩解了公共交通的“首末一公里”難題；“暢行江蘇”手機APP系統(tǒng)全面上線提供實時公交信息，讓市民能夠“掐點出門”，公共交通“一卡通”則在省內(nèi)片區(qū)異地互惠的基礎(chǔ)上與國內(nèi)100個城市實現(xiàn)互聯(lián)互通。
2017年8月，常州101座公交BRT站臺上的二維碼掃碼設(shè)備正式啟用，自此，該市進入了公共交通的手機支付時代；9月中旬，國家智能交通綜合測試基地落戶無錫，“公交優(yōu)先”控制系統(tǒng)自動調(diào)節(jié)交通信號，使公交車平均車速提高了10%以上。
江蘇省運用公共政策和財政手段營造和保障更為完善的公交環(huán)境，對此，許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為這具有良好的導(dǎo)向性。
進入10月，南京雨花南路公交停車場光伏電站正式安裝，裝機容量244kW的小型電站預(yù)計年發(fā)電量可達28萬千瓦時，除了滿足自身需求還有余電并入國家電網(wǎng)進行銷售。南京的“公交光伏電站”被看作是香港公交“以物業(yè)補貼主業(yè)”模式的雛形，在具體運營中市場將如何發(fā)揮應(yīng)有作用備受期待。
上海行政學(xué)院教授何海兵指出，公共服務(wù)市場化的定位應(yīng)當(dāng)是推動政府職能由“槳夫”向“舵手”轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會提出：“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。但公共服務(wù)真正市場化運營還有待破題。
香港多元化的公共交通體系
香港運輸署曾有統(tǒng)計顯示：香港平均每天公共交通乘客人數(shù)為1160萬人次，公共交通成為90%市民的出行選擇方式。
其中，鐵路系統(tǒng)是香港公共運輸系統(tǒng)的骨干和使用率最高的公交，路線全長約240公里，每日載客量占公共運輸總載客量約36%。有軌電車則是至今保留的一種傳統(tǒng)、古老的公共交通方式，全港總共有164輛雙層電車，電車平均每日載客約23萬人次。
其他陸路交通工具主要包括專營巴士、公共小型巴士、的士和非專營的居民巴士等，總共有300多條線路，占公共交通總客運量的60%。專營巴士是全港載客量最多的陸路交通工具，每日載客量約占公共交通總載客量的32%。特別需要指出的是，香港的城市專營巴士絕大多數(shù)為雙層，大大提高了城市流動效率。
這些多元化的公交方式，通過分布在密集城市建筑中的公交站場，實現(xiàn)了陸路交通與軌道交通的無縫接駁，市民只要搭乘一趟公交車就可以乘坐到軌道交通。這種多元化、可選擇、互動配合的公交方式，為提高香港的流動性、高效暢通提供了堅實的基礎(chǔ)。
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