黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出，要深化財稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進社會公平正義的現(xiàn)代財政制度，建立稅種科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度，并對相關工作進行了部署。這就為“十三五”時期財稅體制改革指明了方向、提出了要求。我們一定要深刻領會，認真貫徹落實。

　　一、建立事權(quán)和支出責任相適應的制度

　　政府間財政關系主要體現(xiàn)在事權(quán)、支出責任、財權(quán)、財力等幾個方面。事權(quán)指的是一級政府在公共事務和公共服務中應承擔的任務和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務需要的財政支出義務。多級政府體系下，只有明確了政府間的事權(quán)劃分，才能界定各級政府間的支出責任，從而合理劃分財政收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級的財力余缺，實現(xiàn)各級政府“財力與事權(quán)相匹配”。

　　我國1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權(quán)和支出責任。但由于相關方面的改革沒跟上，中央地方事權(quán)和支出責任相適應的制度一直沒有很好地建立起來。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，這方面的問題越來越突出，主要表現(xiàn)在：一些應由中央負責的事務交給地方政府承擔，如涉及國家安全的國際界河保護與跨流域大江大河的治理、涉及市場公正統(tǒng)一的跨區(qū)域司法管理等；一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多的支出責任，如一些應由縣承擔的支出項目中央也安排了支出；中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項也較多，包括社會保障、公共衛(wèi)生、義務教育等。這種狀況不僅造成行政運行效率偏低、國家政策目標難以實現(xiàn)等問題，而且影響全國市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務均等化。因此，必須采取有效措施，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度。

　　根據(jù)《建議》要求，結(jié)合貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度，應重點在以下兩個方面努力：一是適度加強中央事權(quán)和支出責任。將國防、外交、國家安全等關系全國政令統(tǒng)一、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重大事務，集中到中央，以提高全國的公共服務水平和效率；將區(qū)域性公共服務明確為地方事權(quán)；將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務明確為中央與地方共同事權(quán)。在明晰事權(quán)的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權(quán)的支出責任，地方承擔地方事權(quán)的支出責任，中央和地方按規(guī)定分擔共同事權(quán)的支出責任，中央可以通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)的支出責任委托給地方承擔。二是進一步理順中央和地方收入劃分。應在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，圍繞調(diào)動各方面積極性、考慮稅種屬性等因素，深化稅制改革，加快形成有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。應遵循公平、便利、效率等原則，合理劃分稅種，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還等方式解決。

　　二、建立全面規(guī)范、公開透明預算制度

　　近年來，隨著改革的不斷深化，我國預算管理制度改革取得了積極進展。但總體上看，現(xiàn)行預算管理制度仍不能完全適應國家治理現(xiàn)代化的要求，需要繼續(xù)深化改革，盡快建立全面規(guī)范、公開透明預算制度。

　　一要完善政府預算體系。在過去相當長時間內(nèi)，為了扶持或加快某些領域的發(fā)展，我國對某些領域（如教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等領域）的財政支出實行了與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的政策。應該說，支出掛鉤政策為相關領域發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于這些掛鉤支出占了全國財政支出的相當大比重，使得財政支出結(jié)構(gòu)有些固化、僵化，既增加了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，又造成專項轉(zhuǎn)移支付過多、資金投入重復低效。因此，應在繼續(xù)把上述領域作為支出重點予以優(yōu)先安排、確保有關事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎上，清理規(guī)范重點支出與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。為調(diào)動各方面積極性、推進基本公共服務均等化，政府的收支應全部納入預算，實行全口徑預算管理，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算的收支范圍和功能定位，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。同時完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，促進地區(qū)間財力均衡，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　　二要實施跨年度預算平衡機制和中期財政規(guī)劃管理。眾所周知，目前我國政府預算實行的是年度預算，預算內(nèi)容規(guī)定了一年的政府收支盤子，而預算審批的重點是年度收支平衡。這種安排客觀上帶有放大經(jīng)濟波動的作用。比如，當經(jīng)濟運行出現(xiàn)過熱時，社會投資往往會較快增長，稅收也會隨之較快增加，一些財稅部門完成年度收入任務后，就會搞藏稅于民、該收不收，使得企業(yè)有更多資金用于擴大生產(chǎn)經(jīng)營，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。同樣道理，在經(jīng)濟運行偏冷時，這種安排會造成經(jīng)濟“冷上加冷”。因此，必須建立跨年度預算平衡機制，把審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展，把收入預算由約束性轉(zhuǎn)為預期性，同時采取宏觀預測、明確發(fā)展戰(zhàn)略、強化預算上限和進行績效評估等措施，優(yōu)化財政資金配置，克服年度預算的局限性。2014年，根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，國務院明確提出，要推行中期財政規(guī)劃管理，即對未來三年重大財政收支情況要進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，要研究政策目標、運行機制和評價辦法。推進部門編制三年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預算的約束性。

　　三要推動預算制度透明化。預算公開透明本質(zhì)上是政府行為的透明，既是建設陽光政府、責任政府的需要，也是依法行政、防范財政風險的需要。這項工作正在推進過程中。2014年，已有99個中央部門公開了部門預算，100個中央部門公開了本部門“三公”經(jīng)費預算。應繼續(xù)擴大預算公開范圍，細化公開內(nèi)容，除法定涉密信息外，所有使用財政資金的部門都要向社會公開本部門預算決算。應不斷完善預算公開工作機制，強化對預算公開的監(jiān)督檢查，逐步實施全面規(guī)范的預算公開制度。

　　三、建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制

　　我國地方政府性債務是多年形成的。它在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎設施建設和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但近年來，隨著地方政府融資規(guī)模的不斷擴大，一些地方政府性債務出現(xiàn)了超越自身財力且責任不清晰、運作不規(guī)范等問題。根據(jù)國家審計署的審計結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。雖然這些政府性債務大多有相應的資產(chǎn)和收入作為償債保障，且各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內(nèi)，但必須看到，由于近兩年土地出讓收入越來越少，使得越來越多的地方政府開始通過銀行表外業(yè)務、財務公司、信托公司、基金公司甚至民間集資等“影子銀行”渠道籌資。此類融資具有成本高、產(chǎn)品設計復雜、直接債權(quán)人分散、交易脫媒化等特點，風險隱蔽性較強。此外，此類債務的期限錯配風險也更為突出。因此，為有效防范和化解地方財政風險，《建議》提出，建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制。

　　如何建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制？根據(jù)中央相關文件精神，應重點做好以下工作：一是賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務院批準，省（區(qū)、市）政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的，由?。▍^(qū)、市）政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。二是對地方政府債務實行規(guī)模控制和分類管理。地方政府舉債不得突破批準的限額。一般債務通過發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預算管理；專項債務通過發(fā)行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。三是嚴格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府在限額內(nèi)舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準，并遵循市場化原則。舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。四是建立債務風險預警及化解機制。財政部根據(jù)債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區(qū)債務風險，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。債務高風險地區(qū)要積極采取措施，逐步降低風險。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)。地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。五是建立考核問責機制。把政府性債務作為嚴格硬指標納入政績考核。?。▍^(qū)、市）政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任。

　　四、健全政府采購政策

　　我國政府采購制度從1995年開始試點，2000年全面推行。從總體上看，政府采購制度在規(guī)范財政支出行為、提高資金使用效益、發(fā)揮源頭防腐作用等方面取得明顯成效，但同當前經(jīng)濟社會發(fā)展要求相比，仍有一定差距。我國政府采購法雖然明確規(guī)定，政府采購應當有助于實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的政策目標，包括保護環(huán)境、促進中小企業(yè)發(fā)展等，但實際執(zhí)行力度并不夠，效果也不明顯。舉例來說，對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的采購就明顯傾斜不足。目前我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購清單范圍較窄，產(chǎn)品數(shù)量僅占政府采購的2％左右，實際采購額占比也不高，2012年僅為15％多。同時，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的優(yōu)先采購政策操作性不強，在采購中很容易被規(guī)避。另外，現(xiàn)行的政府采購政策對自主創(chuàng)新的扶持也不夠。2011年之前我國就建立了政府采購支持自主創(chuàng)新的政策體系，核心是以國內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)、注冊商標專用權(quán)等作為準入標準，并制定了自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄。但由于種種原因，2011年7月起，就停止執(zhí)行這一政策，各地隨后也廢止了相關目錄。

　　針對這種狀況，《建議》明確提出，健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購政策。落實《建議》的這一要求，應著重做好以下工作：一是加強頂層設計。將政府采購管理制度納入國家發(fā)展戰(zhàn)略總體設計，不能只在供應商、采購人、中介代理機構(gòu)這個小圈子里打轉(zhuǎn)。創(chuàng)造條件加快啟動政府采購法修訂工作，強化政府采購的政策功能和社會目標，并在采購需求確定、評審流程設計、績效評價體系等方面作出剛性規(guī)定，確保相關規(guī)定可執(zhí)行、可落地。二是細化配套措施。在優(yōu)先采購使用創(chuàng)新產(chǎn)品方面，應出臺有關創(chuàng)新產(chǎn)品的標準和采購管理辦法；為支持廣大科技型中小企業(yè)發(fā)展，可在采購數(shù)量上給予科技型中小企業(yè)專門的預留份額；還可允許國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在這方面率先探索。在優(yōu)先采購使用綠色產(chǎn)品方面，可以法規(guī)形式明確要求政府機關必須優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品，并制定政府采購綠色產(chǎn)品清單，發(fā)布政府采購綠色產(chǎn)品手冊，建立綠色產(chǎn)品采購網(wǎng)絡。

　?。ㄔ膩碓矗航?jīng)濟日報 作者：中央政策研究室副主任 潘盛洲）

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