“律師駐隊(duì)”模式施行后，駐隊(duì)律師隨深圳城管沙河街道執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法，現(xiàn)場(chǎng)與商販溝通。深圳城管沙河執(zhí)法隊(duì)提供

多年來(lái)，城管執(zhí)法難的問(wèn)題一直存在，為了避免沖突，甚至嘗試“鮮花執(zhí)法”“直播執(zhí)法”。

2014年，深圳城管沙河執(zhí)法隊(duì)為了治理轄區(qū)“臟亂差”的白石街，首次嘗試推行“律師駐隊(duì)”模式，邀請(qǐng)律師隨隊(duì)執(zhí)法，并對(duì)執(zhí)法隊(duì)員的瑕疵提出建議。當(dāng)年，執(zhí)法隊(duì)立案執(zhí)行率達(dá)96%，暴力抗法大幅減少。

2015年，深圳南山區(qū)開(kāi)始在全區(qū)推廣“律師駐隊(duì)”模式。同年9月，深圳市城管局與司法局聯(lián)合發(fā)文全市推廣。目前，“律師駐隊(duì)”模式覆蓋深圳57支執(zhí)法隊(duì)，覆蓋率達(dá)89%。此外，廣東省多地也開(kāi)始試行律師駐隊(duì)模式，如惠州、珠海等。

專(zhuān)家認(rèn)為，比起“鮮花執(zhí)法”“直播執(zhí)法”等，“律師駐隊(duì)”在執(zhí)法本身“合法性”上下工夫，這在治本上更進(jìn)一步。但是，律師如何保持中立角色仍是關(guān)鍵。

困境

執(zhí)法存瑕疵 抗法頻發(fā)生

深圳城管執(zhí)法新模式的“起點(diǎn)”始于白石洲村。這里曾是深圳最大的城中村之一。

0.6平方公里的白石洲村，涌入了11萬(wàn)外來(lái)人口。500多米長(zhǎng)的白石街貫穿南北，成了商販的集中地。除了150多家店鋪，各種小商小販也聚集于此，占道經(jīng)營(yíng)、超線經(jīng)營(yíng)，經(jīng)常把這條5米多寬的小路堵得水泄不通。

這條街曾被深圳城管沙河執(zhí)法隊(duì)視作最難啃的一塊骨頭。3年前，沙河執(zhí)法隊(duì)隊(duì)員吳哲剛到這里時(shí)，感覺(jué)自己除了吃飯，全天8個(gè)小時(shí)工作時(shí)間幾乎全部耗在這里。“有時(shí)候剛走到街尾，前面的小商販又冒出來(lái)。”他說(shuō)。

按照規(guī)定，對(duì)違法行為人，若勸說(shuō)無(wú)效，城管執(zhí)法隊(duì)員可以開(kāi)具相關(guān)法律文書(shū)。但吳哲很快發(fā)現(xiàn)，他開(kāi)的法律文書(shū)根本沒(méi)有什么用。“遞過(guò)去，轉(zhuǎn)個(gè)身，就會(huì)被揉成廢紙扔掉。”

據(jù)城管執(zhí)法隊(duì)員們統(tǒng)計(jì)，法律文書(shū)發(fā)下去，基本只有4成能解決問(wèn)題。由于“法定程序”難以到位，有執(zhí)法隊(duì)員便開(kāi)始傾向于采用強(qiáng)制手段，由此陷入暴力“執(zhí)法”與“抗法”的死循環(huán)。

吳哲在白石街就經(jīng)歷過(guò)一次。在一家蔬菜水果店，他已經(jīng)開(kāi)過(guò)3單法律文書(shū)，但都石沉大海。蔬菜貨架和收銀機(jī)依舊違規(guī)擺放在店外的臺(tái)階上，店內(nèi)3名工作人員根本不理會(huì)勸導(dǎo)。吳哲變得惱火起來(lái)。決定采用強(qiáng)制性手段——沒(méi)收貨架。

沖突幾乎立即發(fā)生。吳哲看到，兩名女店員突然沖出來(lái)，搶下他手中的貨架，直接沖向執(zhí)法車(chē)，躺在車(chē)下。圍觀群眾也指責(zé)城管“搶人東西”。吳哲等人僵持了兩個(gè)多小時(shí)之后只能報(bào)警，直到凌晨才處理完畢。

有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，發(fā)生在這里的暴力抗法事件有30多起。同時(shí)，在2012年和2013年，沙河街道執(zhí)法隊(duì)執(zhí)行到位的案件分別只有52件、60件，案件執(zhí)行率僅為40％。

試點(diǎn)

律師常駐隊(duì) 建議“重證據(jù)”

偏低的案件執(zhí)行率，也顯示出城管自身執(zhí)法中存在的一些瑕疵。為此，沙河執(zhí)法隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)唐恩明萌生了邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)法律人士前來(lái)“協(xié)助”的想法。

當(dāng)時(shí)，深圳正在推行政府法律顧問(wèn)制度，法律顧問(wèn)會(huì)全面參與政府事務(wù)。受此啟發(fā)，唐恩明同沙河街道辦事處主任陳書(shū)愛(ài)商議之后，找到了廣東省國(guó)暉律師事務(wù)所合伙人謝挺。“幾個(gè)人商議后，一拍即合。”

2014年6月，沙河街道成為全國(guó)首個(gè)推行“律師駐隊(duì)”模式的城管執(zhí)法隊(duì)。

“沙河模式”具體內(nèi)容是：執(zhí)法隊(duì)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，與廣東省國(guó)暉律師事務(wù)所簽訂合作協(xié)議。律師事務(wù)所則派2名律師常駐執(zhí)法隊(duì)，隨隊(duì)執(zhí)法。

律師王躍瓊是其中之一，當(dāng)年7月開(kāi)始隨隊(duì)執(zhí)法。據(jù)她說(shuō)，“上崗”之前，她曾花了一個(gè)月時(shí)間，摸清城管的職責(zé)和法律條款。

王躍瓊上崗當(dāng)月，一名執(zhí)法隊(duì)員便與白石街商販劉毅（化名）發(fā)生沖突。強(qiáng)制扣留的過(guò)程中，商販與隊(duì)員有肢體接觸，說(shuō)城管打了他。

王躍瓊表明身份后，劉毅先是有點(diǎn)吃驚，但顯然更愿意信任她。王躍瓊調(diào)出現(xiàn)場(chǎng)錄像，發(fā)現(xiàn)隊(duì)員只是扣押商品，沒(méi)有打人。她將情況反映給商販，并現(xiàn)場(chǎng)告訴劉毅，他的行為為何違法，以及需要承擔(dān)哪些法律后果。

第一次接觸律師的劉毅有些吃驚，“律師都來(lái)了，那這事看來(lái)是真的”。

這件事后，王躍瓊單獨(dú)找到執(zhí)法隊(duì)員，溝通執(zhí)法中的瑕疵。她說(shuō)，要注重取證，盡量少用強(qiáng)制措施。

此后的100余次隨隊(duì)執(zhí)法中，王躍瓊在登記表上密密麻麻記錄執(zhí)法方面存在的問(wèn)題，如沒(méi)有表明身份、留置送達(dá)法律文書(shū)的各個(gè)環(huán)節(jié)沒(méi)有拍照、勸導(dǎo)過(guò)程語(yǔ)氣過(guò)于強(qiáng)烈等。剛開(kāi)始時(shí)，王躍瓊對(duì)一次執(zhí)法中存在的問(wèn)題，需要記錄兩三行。

在王躍瓊看來(lái)，“駐隊(duì)律師”就像是城管和商販之間的溝通“中介”。在她的建議下，執(zhí)法隊(duì)員們不再經(jīng)常使用“直接對(duì)抗”式的手段，降低了現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生沖突的幾率。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了執(zhí)法隊(duì)員的“證據(jù)意識(shí)”。

執(zhí)法隊(duì)員處理問(wèn)題的思路也發(fā)生了很大變化。“沒(méi)必要起沖突，也不會(huì)主動(dòng)采取暫扣等手段，走正常程序就可以。”吳哲說(shuō)。

推廣

深圳近9成執(zhí)法隊(duì)啟用該模式

第一次收到“律師函”，新便民百貨的老板王明（化名）感覺(jué)事情鬧大了。

駐隊(duì)一個(gè)多月后，王躍瓊整理出白石街20多宗案件，發(fā)放律師函。王明是收到律師函的其中一位，當(dāng)天下午便拿著函，急匆匆跑到執(zhí)法隊(duì)。按照流程，王躍瓊先給他普及法律知識(shí)，做筆錄，并進(jìn)入處罰程序。

王躍瓊發(fā)現(xiàn)，很多當(dāng)事人把法律文書(shū)不當(dāng)回事，卻把律師函看做“天大的事”。有的店主甚至抓著她的手，急切詢問(wèn)能否將律師函放在隊(duì)里，不想再拿回家，感覺(jué)像顆“定時(shí)炸彈”。

沙河執(zhí)法隊(duì)案件數(shù)量和執(zhí)行率也大幅上升。據(jù)沙河執(zhí)法隊(duì)統(tǒng)計(jì)，2014年7月至2015年年底，執(zhí)行到位案件數(shù)量增至595件，執(zhí)行率高達(dá)97.48%，同時(shí)，暴力執(zhí)法、暴力抗法數(shù)量顯著減少。

深圳市城管監(jiān)察支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)馮增軍看到這個(gè)變化，覺(jué)得“其他執(zhí)法隊(duì)也能試試”。2015年9月，深圳市城管局與司法局聯(lián)合發(fā)文，向全市推廣律師駐隊(duì)，并制定規(guī)范。

記者在一份深圳市城管局聯(lián)合司法局發(fā)放的文件中看到，駐隊(duì)律師需要接受監(jiān)督指導(dǎo)。其中，深圳市司法局監(jiān)督指導(dǎo)駐隊(duì)律師工作，律師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)律師事務(wù)所和駐隊(duì)律師的行業(yè)監(jiān)管，并對(duì)駐隊(duì)律師工作中違反律師職業(yè)道德規(guī)范的行為進(jìn)行處罰。

按照要求，今年底前，80%的街道執(zhí)法隊(duì)采用律師駐隊(duì)模式執(zhí)法。新京報(bào)記者了解到，截至目前，深圳已有57支執(zhí)法隊(duì)均已啟動(dòng)該模式，覆蓋率89%。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，律師駐隊(duì)模式的實(shí)施，為其他城管執(zhí)法隊(duì)帶來(lái)的收效還是較為明顯的。

據(jù)深圳民治執(zhí)法隊(duì)綜合科副科長(zhǎng)楊瑋介紹，之前執(zhí)法隊(duì)有法律顧問(wèn)，但沒(méi)到駐隊(duì)這么“深入”，隊(duì)員日常執(zhí)法中很多問(wèn)題還是得不到解決。2015年，該執(zhí)法隊(duì)也開(kāi)始推行律師駐隊(duì)模式。記者獲悉，2015年以來(lái)，執(zhí)法隊(duì)執(zhí)行的2000多起案件，未出現(xiàn)一宗復(fù)議情況。

■ 觀點(diǎn)

“全國(guó)推廣需因地制宜”

在“律師駐隊(duì)”模式的實(shí)施過(guò)程中，也引發(fā)了一些爭(zhēng)議。比如律師能否始終堅(jiān)持“中立”立場(chǎng)。

對(duì)此，馮增軍向新京報(bào)記者回應(yīng)，駐隊(duì)律師不會(huì)淪為城管的附屬品。“律師有基本的職業(yè)準(zhǔn)則，每一起案件都要經(jīng)得起司法檢驗(yàn)。”他表示。

據(jù)馮增軍介紹，作為律師駐隊(duì)模式的配套機(jī)制，目前深圳市正在建立律師履職的評(píng)價(jià)制度，預(yù)計(jì)今年試水。

“律師駐隊(duì)”模式是否可大范圍推進(jìn)？馮增軍認(rèn)為，全國(guó)城管碰到的問(wèn)題、面對(duì)的執(zhí)法現(xiàn)狀類(lèi)似。“打造專(zhuān)業(yè)法治化執(zhí)法隊(duì)伍，律師駐隊(duì)可以起到推動(dòng)作用。”

在中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副院長(zhǎng)王靜波看來(lái)，駐隊(duì)律師與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有直接利害及隸屬關(guān)系，相對(duì)其內(nèi)工作人員，沒(méi)有執(zhí)法任務(wù)要求。行政相對(duì)人也更容易接受其意見(jiàn)。

但是，王靜波指出，在推廣的過(guò)程中，需注意“因地制宜”，政府應(yīng)統(tǒng)籌考慮降低律師和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。