縣委書記如何科學(xué)地運用好黨和人民賦予的權(quán)力，始終是政治實踐和學(xué)術(shù)研究中的深層次命題?？h委書記權(quán)力運行遵循的是極其復(fù)雜的邏輯，其中權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)與否從根本上決定著權(quán)力運行的狀況，而權(quán)力運行的公開性、透明性是基本要求，有效的監(jiān)督機制、科學(xué)的考評機制及腐敗懲處機制則是重要保障。

一、科學(xué)配權(quán)，形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)

（一）賦予必要的權(quán)力,確保縣委書記完成特定的使命與職責(zé)

權(quán)力是一種普遍化的能力，其目的在于保障組織中的義務(wù)得以順利實現(xiàn)。縣委書記在國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中肩負著獨特的歷史使命，是“一線總指揮”、“一把手”，在統(tǒng)攬全局中發(fā)揮全縣主心骨的作用，為全縣發(fā)展定基調(diào)、明方向、作決策。因此，“一把手”的職責(zé)內(nèi)在要求必須給予縣委書記相匹配的權(quán)力，沒有必要的權(quán)力就無法保證縣委書記完成相應(yīng)的職責(zé)。

（二）改革過于集中的權(quán)力體制，為縣委書記科學(xué)用權(quán)開辟光明的前景

在縣委工作實際運行中，縣常委會掌握了縣委工作的主要權(quán)力，又因為縣委書記處于常委會的核心地位，導(dǎo)致常委會常常受制于縣委書記的個人影響，并最終造成黨委決策的基本模式呈現(xiàn)出逆向運行。這種“議行監(jiān)合一”的畸形權(quán)力結(jié)構(gòu)把縣委書記推向權(quán)力金字塔的頂端，制度在此“如牛欄關(guān)貓”，使得權(quán)力在籠子外面成為樂趣，為縣委書記集權(quán)留下了巨大的彈性空間?？h委書記在事關(guān)縣域重大的事權(quán)財權(quán)人權(quán)上都擁有最高決策權(quán)和最終拍板權(quán)，久之形成決策一言堂、用人一句話等權(quán)力常態(tài)。為此，必須建立合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對縣委書記的權(quán)力進行相應(yīng)的約束和規(guī)范。

（三）實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，從制度上有效制約縣委書記權(quán)力

中央明確提出，要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，要堅持用制度管權(quán)管事管人，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。要從制度層面上劃清縣委書記的權(quán)力，基本思路應(yīng)考慮：全面實行縣級黨代會常任制。

二、陽光曬權(quán)，規(guī)范權(quán)力運行程序

（一）以限權(quán)為起點，恰當(dāng)設(shè)置縣委書記權(quán)力清單

權(quán)力具有天然的擴張性，這種擴張一直遇到邊界它才會休止。因此，采用權(quán)力清單的形式對縣委書記的權(quán)力進行勘界是一種不錯的選擇。。

（二）以公開為手段,讓權(quán)力在陽光下運行

黑暗是罪惡的制造所，權(quán)力的暗箱操作往往給以權(quán)謀私留下了可能空間。要建立公開制度、合理界定公開內(nèi)容，最大限度進行公開、豐富公開平臺等形式，實現(xiàn)權(quán)力的陽光運行。

（三）以事項透明、流程透明為分解動作，實現(xiàn)權(quán)力運行程序的科學(xué)化。

程序是權(quán)力能否科學(xué)運行的重要環(huán)節(jié)，程序不科學(xué)、不嚴謹，程序被隨意簡化、遺漏、顛倒、變通甚至是架空，都有可能改變事情的結(jié)果。因此，必須有一套嚴格、細密的議事、決事程序，來最大限度減少自由裁量權(quán)，壓縮權(quán)力彈性空間。目前，比較通行的做法是在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上編制權(quán)力運行流程圖。

三、有效監(jiān)權(quán)，改革權(quán)力監(jiān)督體制

（一）創(chuàng)新體制，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督主體的獨立性

提升黨內(nèi)監(jiān)督成效，要充分尊重黨員主體地位、全面改革傳統(tǒng)的監(jiān)督體制、實現(xiàn)專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。改革黨內(nèi)監(jiān)督體制的前提是實現(xiàn)黨委權(quán)力的科學(xué)分解，依照前述黨內(nèi)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”合理分離，將肩負著黨內(nèi)監(jiān)督主體責(zé)任的紀(jì)委分離出來。在“三權(quán)分離”結(jié)構(gòu)下，縣紀(jì)委監(jiān)督體制也應(yīng)作相應(yīng)地調(diào)整。

（二）努力創(chuàng)造條件，激發(fā)異體監(jiān)督的鉗制功能

所謂異體監(jiān)督，這里指的體制外監(jiān)督，與黨內(nèi)監(jiān)督即體制內(nèi)監(jiān)督相對應(yīng)。體制外監(jiān)督由于遠離體制內(nèi)的種種利益羈絆，能夠以更加超脫的眼光來審視權(quán)力，因而表現(xiàn)出了巨大的監(jiān)督活力與能量。要通過建立人民監(jiān)督制度、提升媒體監(jiān)督地位等擴大異體監(jiān)督成效。

四、科學(xué)評權(quán)，完善績效考評機制

（一）根據(jù)縣委書記崗位職責(zé)的獨特要求，設(shè)立有針對性的、全面體現(xiàn)縣委書記履職狀況的評價指標(biāo)體系

對縣委書記的考核既要有整個縣域經(jīng)濟社會發(fā)展情況的考核，還要有縣委書記個人的考核。從縣委書記代表縣委領(lǐng)導(dǎo)班子的考核來看，可以考慮分類設(shè)計考評指標(biāo)。即將績效考評指標(biāo)分為共性指標(biāo)、差異性指標(biāo)和民意測評指標(biāo)，對于不同的指標(biāo)體系，還應(yīng)根據(jù)在社會發(fā)展的重要性，設(shè)置不同的評價權(quán)重。從對縣委書記個人業(yè)績的考評來看，可以從德、能、勤、績、廉五個方面來考核。

（二）改革考評主體結(jié)構(gòu)，建立群眾參與機制

目前對縣委書記的考評主體，一般包括上級的市委組織部、市紀(jì)委抽調(diào)人員，同級的縣委組織部、人大、政協(xié)、紀(jì)委、機關(guān)黨組織相關(guān)人員，下級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，而恰恰作為縣委書記的服務(wù)對象——群眾考評主體缺位。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，缺乏群眾意見的測評必定是不真實或不客觀、不全面的。因此，應(yīng)當(dāng)從動力、培訓(xùn)、協(xié)調(diào)、約束等方面創(chuàng)造條件，建立保障群眾參與的考評機制。

（三）注重考評結(jié)果的反饋，強化考評結(jié)果的應(yīng)用

考評的基本初衷有三：讓組織了解、掌握縣委書記的履職情況，讓自身明晰成績與不足，讓老百姓清楚縣委書記的執(zhí)政狀況，而考評結(jié)果的反饋與運用是實現(xiàn)考評目的的重要環(huán)節(jié)。要把考評結(jié)果及時反饋于縣委書記，使其了解外界對自己的評價；要把考評結(jié)果作為任免、獎懲縣委書記的重要依據(jù)，發(fā)揮考評的激勵功能。

五、嚴懲濫權(quán)，提高權(quán)力腐敗成本

（一）加大反腐力度，嚴懲濫用權(quán)力，發(fā)揮懲治腐敗的警示意義

黨派縣委書記值守一方，實則希望縣委書記能將黨的富民情懷傳遞到基層百姓的生活中去，為官一任、造福一方，在縣委書記崗位上建功立業(yè)。縣委書記如果不能很好地利用手中的權(quán)力，甚至將公器淪為私用，以致于最后身陷囹圄，這無論對組織、對國家還是對個人，都是一個重大損失。因此，必須在加強紀(jì)律要求的同時，必須加大反腐力度，嚴懲濫用權(quán)力，發(fā)揮懲治腐敗的警示意義，以督促縣委書記擁權(quán)、慎權(quán)。

（二）強化腐敗案件查處機制，提高案件查處效率，阻斷腐敗“漏網(wǎng)”僥幸心態(tài)

查辦案件在阻斷腐敗動機中具有特殊意義。理論研究表明，腐敗誘因與兩大因素有關(guān)，一是腐敗查處概率，二是腐敗收益。其中，查處概率與腐敗呈負相關(guān)關(guān)系，查處概率越高，腐敗分子“被抓住”的幾率越大，越不敢腐??；反之，查處概率越低，腐敗分子“漏網(wǎng)”的機會越多，“僥幸效應(yīng)”越強。要健全縣委書記案源發(fā)現(xiàn)機制，努力提高案件查處效率。要健全縣委書記社會生活廉潔信息系統(tǒng)、個人住房數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、出入境以及“三公”消費等綜合管理信息系統(tǒng)，廣泛應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警監(jiān)控，將個人銀行賬戶、配偶子女情況等納入全國統(tǒng)一的干部信息管理查詢系統(tǒng)中，建立個人財產(chǎn)申報制度、離任經(jīng)濟審計制度等，并由信息系統(tǒng)部門定期向紀(jì)檢單位報送縣委財產(chǎn)持有清單和異動情況，根據(jù)不同的情況可采取相應(yīng)的對策。

（三）嚴格依照法律懲處違法行為，保證違反法律的責(zé)任與既往職位不發(fā)生關(guān)系

無論腐敗分子曾經(jīng)職位多高，業(yè)績多好，都不能成為他們將功折罪的理由。經(jīng)濟學(xué)研究表明，促使腐敗行為發(fā)生的另一種誘因是腐敗收益，即腐敗收益和腐敗成本的對比是行為主體萌發(fā)腐敗動機、作出腐敗行為決定的重要依據(jù)。當(dāng)腐敗所得的收益遠遠超過為此付出的可能代價時，當(dāng)事人就會覺得腐敗“值得”；而當(dāng)腐敗的預(yù)期收益等于或小于其成本時，當(dāng)事人會覺得“不值”而自動阻斷腐敗念頭。要嚴格按照法律對腐敗分子的違法行為進行定罪量刑，而不得以種種借口處處“開恩”，最后讓腐敗分子得出貪污受賄“不過如此”，進而變相鼓勵了腐敗。要“以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣”，將中央反腐敗的壓力和決心傳遞到縣域基層，讓腐敗者得不償失。

課題主持人：姚巧華（中共河南省委黨校 河南省行政學(xué)院）

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