黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”這是在我們黨的文件中首次將法治與善治聯(lián)系起來，其依據(jù)的正是法治與善治的內(nèi)在必然關(guān)系：法治是善治的基礎(chǔ)，善治必須建立在法治之上，沒有法治就沒有善治，法治本身也是構(gòu)成善治的基本要素。

　　善治就是良好的治理。盡管善治概念具有多種內(nèi)涵，但其最基本的意義則是共通的，即善治必須以全體人民利益為出發(fā)點和著眼點，任何不能造福全體人民的國家治理都不能稱之為善治。在現(xiàn)代政治文明語境中，善治至少應(yīng)包含這樣一些基本涵義：公民權(quán)利的保障，社會公平正義的實現(xiàn)，公權(quán)力的良好運行和公共利益的最大化。從治理方式來看，現(xiàn)代善治理念特指民主與法治。

　　善治必須建立在法治的基礎(chǔ)上，這是由法治的本質(zhì)、特性和功能所決定的。自從有了國家以來，國家治理面臨的一個最大難題就在于，如何防止因執(zhí)政者的私人欲望和感情影響執(zhí)政的公正性而導(dǎo)致公權(quán)力異化。法治就是依法而治，它要求在執(zhí)政者權(quán)力之上再設(shè)立法律的最高權(quán)威，目的就是要以法律的權(quán)威性來規(guī)范和約束執(zhí)政者的權(quán)力，最大可能地保證執(zhí)政者權(quán)力的正確行使。沒有執(zhí)政的公正性就不可能有國家的善治，而公正執(zhí)政、為民執(zhí)政又必須通過法治來保障。因此，國家的善治必須建立在法治基礎(chǔ)上，只有法治才能保證善治。

法治的關(guān)鍵和重點是以法制權(quán)。 新華社發(fā)

　　法治的前提是良法之治

　　依法治國、依法執(zhí)政，所依之“法”必須是良法。四中全會提出立法先行，因為只有首先制定出良好的法律，才能真正發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，這是依法治國、實現(xiàn)良政善治的首要環(huán)節(jié)。良法本身也是法治的必要組成部分，正如古希臘哲學(xué)家亞里士多德所言：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”良好的法律是法治的前提，沒有良法就沒有法治，也沒有善治；若依惡法而治，那既不是法治，更不可能是良政善治。

　　良法與惡法的根本區(qū)別就在于：只有符合全體人民利益、以實現(xiàn)全體人民利益為宗旨的法律才是良法，反之，僅僅是為了維護少數(shù)人或社會強勢集團利益而制定的法律則為惡法。就是說，良法與惡法的根本分界線正在于它們不同的出發(fā)點和落腳點。馬克思曾批判資產(chǎn)階級國家的法律“不過是被奉為法律的你們這個階級的意志”，它成了一個階級對另一個階級進行統(tǒng)治與壓迫的工具，這樣的法律就絕不可能是良法，而只能是惡法。

　　具體來看，良法必須具備至少以下幾個基本特征：一是公正性，即良法要體現(xiàn)對所有社會成員的平等尊重而不得有歧視，良法不承認特權(quán)而只承認普遍權(quán)利。二是合價值性，即良法應(yīng)是與自由、平等、公正、和諧、尊嚴(yán)等價值相符合的，而不得與這些人類文明的基本價值相違背。三是規(guī)范性，良法必須是明確、清晰的規(guī)范之法，而不能是模糊不清和模棱兩可的。四是內(nèi)在一致性，即法律要與憲法相一致而不得與憲法相沖突，法律與法律之間也必須協(xié)調(diào)一致而不可相互矛盾沖突。

　　良法的制定一方面需要有一個由人民授權(quán)的相對獨立的立法機構(gòu)來主導(dǎo)，這就是四中全會決定中提出的要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。另一方面，要大力推進民主立法，建立公民有序參與立法機制，健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。

　　法治的基本要求是法律至上

　　法治是與人治根本對立的。二者的根本對立就在于，法治是將國家的最高治權(quán)歸于憲法與法律，人治則是將國家的最高治權(quán)歸于執(zhí)政者個人或集團。換言之，法治并不以制定了法律制度為標(biāo)志，法無權(quán)威仍非法治，法治的基本要求是法律至上，法律必須成為最高權(quán)威，法律之上別無更高權(quán)威。

　　堅持法律至上，才能從根本上克服執(zhí)政偏私與不公的問題。人治的最大弊端就在于不可避免的偏私與不公，因為人治社會中執(zhí)政者握有絕對的、不能被有效監(jiān)督和約束的權(quán)力，以權(quán)謀私、因私廢公的情況就必然會經(jīng)常發(fā)生。相反，在法治社會，法律具有最高權(quán)威性和最大強制性，可以對執(zhí)政者的權(quán)力進行有效規(guī)范和約束，從而最大限度地消除因個人的情感偏私而導(dǎo)致的不公。概言之，法治具有無偏私性和公正性的巨大優(yōu)點，這也就是我們必須推行法治而反對人治的根本原因。

　　法律至上意味著法律是最高的準(zhǔn)繩和最后的裁決。無論是普通民眾還是政府機關(guān)都要遵守法律、按法律辦事，依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)。沒有人可以凌駕于法律之上，也沒有人可以擁有不受憲法法律約束的特權(quán)，任何人違法都要受到法律的制裁。絕不允許任何人以任何借口、任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

　　要將“法律至上”落到實處，非常重要的一環(huán)就是要推進司法獨立，確保司法公正。司法機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受其他行政部門、社會團體或個人的干預(yù)，這是法治的制度性前提。當(dāng)前影響司法公正的最大問題就是行政權(quán)力干預(yù)司法，為此，四中全會提出要完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制，目的就是要杜絕行政權(quán)力破壞司法公正的問題，從體制機制上解決“權(quán)大于法”這一痼疾。

　　法治的關(guān)鍵和重點是以法制權(quán)

　　依法治國、依法執(zhí)政，關(guān)鍵和重點是要用法律規(guī)范和約束公權(quán)力。自從有了國家和政府以來，就有了公權(quán)力的存在，法律就不僅要對公民個人行為加以規(guī)范和約束，還要對由國家和政府行使公權(quán)力的行為加以規(guī)范和約束。在政府與民眾之間，掌握公權(quán)力的政府通常是強勢的一方，公權(quán)力侵害公民權(quán)利、破壞社會公正的事情更容易發(fā)生，其社會危害也更大。正是認識到公權(quán)力作惡的可能性和嚴(yán)重性，因此，歷史上的思想家們大都更強調(diào)法律對政府和執(zhí)政者的約束功能，并將行政權(quán)力的法律制約作為法治國家的重要特征。

　　“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”是一條鐵律，任何公權(quán)力都必須受到有效限制和約束。貪污腐敗的頻發(fā)，其根源就在于權(quán)力過大，而對權(quán)力的監(jiān)督約束力度又嚴(yán)重不足，導(dǎo)致貪腐的機會很多，風(fēng)險和代價不夠大。世界各國的治理實踐證明，只有執(zhí)政者的權(quán)力被嚴(yán)格規(guī)范和限制，才能真正有效遏制貪腐的蔓延，也才能夠確保公權(quán)力的正確行使。

　　用法律制度手段約束公權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進“制度籠子”里，是對權(quán)力進行制約的最有效途徑，也是依法治國、實現(xiàn)良政善治的關(guān)鍵所在。我們長期以來更多是依靠行政權(quán)力內(nèi)部下級對上級的服從關(guān)系去制約權(quán)力，這當(dāng)然也是需要的，但這種權(quán)力間制約不應(yīng)成為主要的甚至唯一的權(quán)力約束方式，這不僅達不到真正管住權(quán)力的目的，還有可能滋生出人身依附、唯上是從和拉幫結(jié)派、結(jié)黨營私等弊端。在法治社會，法律約束才是最有效的權(quán)力制約方式。只有依法規(guī)范與約束權(quán)力，才能實現(xiàn)對權(quán)力最根本也最有效的制約。立法規(guī)范權(quán)力、健全依法決策機制和推行政務(wù)公開，都是為了達到以法制權(quán)目的的必要措施。

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