□　本報(bào)記者　侯建斌

人命關(guān)天,安全至上。

“堅(jiān)決遏制重特大事故發(fā)生,切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全?！崩羁藦?qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步明確政府在2017年的工作重點(diǎn)任務(wù)之一。

值得欣慰的是,近年來的安全事故發(fā)生總數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。今年召開的全國(guó)安全生產(chǎn)工作會(huì)議上透露,2016年全國(guó)共發(fā)生各類事故6萬起、死亡4.1萬人,同比分別下降5.8%和4.1%。發(fā)生較大事故750起、死亡2877人,分別下降7.3%和9.1%。發(fā)生重特大事故32起、死亡571人,同比分別下降15.8%和25.7%。煤礦、煙花爆竹、道路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)“雙下降”；化工、工貿(mào)、鐵路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸未發(fā)生重特大事故。

成立相關(guān)事故調(diào)查組、做出事故調(diào)查報(bào)告、政府或有關(guān)部門批復(fù),隨后依次追究相關(guān)當(dāng)事人的行政責(zé)任,甚至是刑事責(zé)任,已成為安全事故發(fā)生后的標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作。

然而,近年來,事故調(diào)查報(bào)告內(nèi)容不規(guī)范、政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)因程序違法被法院撤銷、事故調(diào)查適用法律錯(cuò)誤的情形時(shí)有發(fā)生,不僅有損政府公信力,而且嚴(yán)重侵害了人民群眾的合法權(quán)益。

無簽名違反法律法規(guī)

2月21日,山東省淄博市安全監(jiān)督管理局公布《淄博嘉周熱力有限公司“11?8”較大爆炸事故調(diào)查報(bào)告》。這起事故造成5人死亡,6人受傷,直接經(jīng)濟(jì)損失約1000萬元。事故調(diào)查報(bào)告認(rèn)定,該事故是一起較大生產(chǎn)安全責(zé)任事故,報(bào)告對(duì)16名相關(guān)責(zé)任人和7家單位(或個(gè)人)提出處理建議,其中5人被追究刑事責(zé)任,11人受黨紀(jì)、政紀(jì)處分。

同一天,淄博市安全監(jiān)督管理局還公布了另一份調(diào)查報(bào)告――《淄川區(qū)西河鎮(zhèn)荒山造林工程“11?6”較大車輛傷害事故調(diào)查報(bào)告》。

兩份報(bào)告均沒有相關(guān)成員簽名。事故調(diào)查報(bào)告無簽名的情況不單單發(fā)生在山東。北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)調(diào)查的多起案件,同樣存在此類情況。比如,北京古船福興食品有限公司“10?1”坍塌事故調(diào)查報(bào)告、通州區(qū)新華大街京杭廣場(chǎng)1號(hào)住宅商業(yè)樓“1?7”較大生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告、北京密云華鑫水電技術(shù)開發(fā)總公司昌平“1?11”較大生產(chǎn)安全事故調(diào)查報(bào)告等均沒有成員簽名。

記者查閱公開資料發(fā)現(xiàn),江蘇省蘇州昆山市中榮金屬制品有限公司“8?2”特別重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告、天津港“8?12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告等事故調(diào)查報(bào)告中,文尾均有調(diào)查組的簽名,而由地方主管部門負(fù)責(zé)進(jìn)行的事故調(diào)查往往都沒有相關(guān)簽名,也沒有調(diào)查組成員簽名。

“根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定,事故調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)在事故調(diào)查報(bào)告上簽名。如果沒有調(diào)查組成員的簽名,調(diào)查報(bào)告實(shí)際上是存在瑕疵的,或者說是沒有遵守國(guó)家法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定?！毙姓I(lǐng)域?qū)＜?、北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示,存在瑕疵或者具有違法性的調(diào)查報(bào)告即使被政府批復(fù),當(dāng)事人也可以通過行政復(fù)議或行政訴訟的途徑申請(qǐng)撤銷。

湛中樂同時(shí)表示,事故調(diào)查報(bào)告往往經(jīng)過政府批復(fù)后才會(huì)對(duì)相關(guān)當(dāng)事人產(chǎn)生效力,在報(bào)告被批復(fù)前,即使調(diào)查報(bào)告存在瑕疵,當(dāng)事人往往難以主張權(quán)利,當(dāng)事人只能等到政府作出批復(fù)后,才能走行政復(fù)議或行政訴訟的救濟(jì)途徑。這實(shí)際上暴露出目前對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)途徑比較缺乏。

批復(fù)不完整或被撤銷

按照規(guī)定,事故調(diào)查報(bào)告經(jīng)政府批復(fù)后,追責(zé)程序隨即啟動(dòng),包括對(duì)有關(guān)當(dāng)事人的行政追責(zé)和行政處罰。

然而,近年來一些地方政府對(duì)事故調(diào)查報(bào)告部分批復(fù)時(shí),往往簡(jiǎn)單表述為“原則同意事故調(diào)查報(bào)告對(duì)事故原因、責(zé)任分析及處理建議”,批復(fù)內(nèi)容不完整的情形較為常見。因批復(fù)內(nèi)容不完整,被法院不認(rèn)可的案例時(shí)有出現(xiàn)。

王火平訴浙江省舟山市人民政府關(guān)于“3?13”YUANTONG輪移泊作業(yè)海上沉船事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)案件就屬于此類情形。

在此案審理過程中,法院認(rèn)為,涉案事故調(diào)查報(bào)告對(duì)事故基本情況、事故發(fā)生經(jīng)過及救援情況、事故發(fā)生原因和性質(zhì)、事故責(zé)任認(rèn)定及處理建議、安全防范措施均作出認(rèn)定和建議,但被訴批復(fù)僅簡(jiǎn)單表述為“原則同意事故調(diào)查報(bào)告對(duì)事故原因、責(zé)任分析及處理建議”,反映不出其是否對(duì)事故調(diào)查報(bào)告中的其他內(nèi)容進(jìn)行了審查,批復(fù)內(nèi)容不完整。

公開資料顯示,上海市人民政府在對(duì)《關(guān)于上海環(huán)城再生能源有限公司“12?5”較大爆炸事故調(diào)查報(bào)告》批復(fù)時(shí),同樣只對(duì)上海環(huán)城再生能源有限公司“12?5”較大爆炸事故性質(zhì)的認(rèn)定、對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理建議和提出的事故防范措施明確同意；在對(duì)《上海志卓成套機(jī)械設(shè)備有限公司“1?13”較大爆炸事故調(diào)查報(bào)告》批復(fù)時(shí),同樣只對(duì)上海志卓成套機(jī)械設(shè)備有限公司“1?13”較大爆炸事故性質(zhì)的認(rèn)定、對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理建議和提出的防范措施明確同意。

“政府的批復(fù)是對(duì)事故調(diào)查報(bào)告的一種確認(rèn)或轉(zhuǎn)化,如果只是部分同意,應(yīng)就不同意的部分作出解釋和理由說明?！闭恐袠氛f,政府在批復(fù)時(shí)應(yīng)對(duì)事故調(diào)查報(bào)告進(jìn)行全面審查,而不應(yīng)僅僅是對(duì)個(gè)別內(nèi)容進(jìn)行選擇性認(rèn)定。

中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗認(rèn)為,無論是調(diào)查報(bào)告的簽名問題,還是批復(fù)內(nèi)容不完整情形,政府的批復(fù)如果被法院撤銷,將是一個(gè)十分復(fù)雜的問題,比如已被追責(zé)的相關(guān)當(dāng)事人可以主張行政賠償。

適用法律錯(cuò)誤引訴訟

《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》明確規(guī)定,特別重大事故以下等級(jí)事故的報(bào)告和調(diào)查處理,有關(guān)法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。

“安全事故發(fā)生后的調(diào)查程序,究竟該適用《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》,還是《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》,也是當(dāng)下事故調(diào)查中一大難題?！闭恐袠氛f,特種設(shè)備事故與一般的安全事故,在調(diào)查主體上有較大區(qū)別。重大的特種設(shè)備事故,由國(guó)務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門會(huì)同有關(guān)部門組織調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查；重大的安全事故,則由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查。如果適用錯(cuò)誤,不僅會(huì)耗費(fèi)大量社會(huì)資源,而且往往衍生一系列問題。

近日,甘肅省高級(jí)人民法院對(duì)外發(fā)布2016年度全省十大行政審判案典型案例。位居榜首的“上海至圣工程機(jī)械有限公司(簡(jiǎn)稱至圣公司)訴甘肅省質(zhì)監(jiān)局不履行法定職責(zé)案”,實(shí)際上正是因此前事故調(diào)查適用法律錯(cuò)誤引發(fā)的二次訴訟。

2011年10月10日,至圣公司出租給甘肅龍寶風(fēng)電工程有限公司的起重機(jī)在吊裝過程中傾覆,造成5人死亡1人受傷的事故。隨后,酒泉市安監(jiān)局成立事故調(diào)查組,并作出調(diào)查報(bào)告,認(rèn)定至圣公司作業(yè)人員違章操作,至圣公司安全生產(chǎn)管理不到位,安全制度不落實(shí),對(duì)事故發(fā)生負(fù)有安全生產(chǎn)管理責(zé)任。

酒泉市政府批復(fù)該調(diào)查報(bào)告后,安監(jiān)局依據(jù)報(bào)告內(nèi)容作出行政處罰。至圣公司不服,遂起訴至法院。

在訴訟中,至圣公司主張公司安全制度健全、沒有違章操作,且有證據(jù)證明,涉案起重機(jī)設(shè)計(jì)性能虛高、機(jī)件焊接不實(shí),起重機(jī)自身缺陷是事故的直接原因。同時(shí),至圣公司認(rèn)為事故是特種設(shè)備事故,應(yīng)適用《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》及《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》,調(diào)查主體應(yīng)為甘肅省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局,此前的事故調(diào)查適用法律錯(cuò)誤。

據(jù)此,至圣公司認(rèn)為,事故調(diào)查報(bào)告不僅事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤,而且事故調(diào)查和處罰程序嚴(yán)重不合法,對(duì)公司的處罰沒有依據(jù),請(qǐng)求法院予以撤銷。

法院最終支持了至圣公司主張,判決撤銷安監(jiān)局的行政處罰決定。據(jù)此判決,酒泉市人民政府隨即撤銷此前對(duì)調(diào)查報(bào)告的批復(fù),并認(rèn)為此次事故應(yīng)由省質(zhì)監(jiān)局會(huì)同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。

隨后,國(guó)家質(zhì)檢總局與甘肅省質(zhì)監(jiān)局因該案的調(diào)查主體產(chǎn)生爭(zhēng)議,然后才衍生出2016年度十大典型案例之至圣公司訴甘肅省質(zhì)監(jiān)局不履行法定職責(zé)案。

有業(yè)內(nèi)人士表示,至圣公司訴甘肅省質(zhì)監(jiān)局不履行法定職責(zé)案雖然敗訴了,但起碼明確了該案應(yīng)由國(guó)家質(zhì)檢總局組織調(diào)查。值得反思的是,事故發(fā)生已近五年之久,但仍未有生效的事故調(diào)查報(bào)告。

“事故調(diào)查適用法律錯(cuò)誤問題值得警惕,因?yàn)槿绻l(fā)生錯(cuò)誤,往往將重新成立調(diào)查組,不僅會(huì)耽誤事故調(diào)查的寶貴時(shí)機(jī),而且不利于對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保障?！闭恐袠氛f。

此外,在對(duì)事故涉案人員的刑事責(zé)任追究上,中國(guó)律師學(xué)院兼職教授、全國(guó)律協(xié)政府法律顧問委員會(huì)馬維國(guó)認(rèn)為,“司法調(diào)查機(jī)關(guān)不應(yīng)以調(diào)查報(bào)告為唯一的起訴依據(jù),應(yīng)依法公正、客觀處理案件,對(duì)于涉案人員提出無罪的辯解,以及辯護(hù)律師提出涉案人員依法不應(yīng)追究刑事責(zé)任的意見,必須依法逐項(xiàng)予以核實(shí)。在事故原因認(rèn)定上有嚴(yán)重分歧時(shí),應(yīng)主動(dòng)重新進(jìn)行調(diào)查及司法鑒定,以厘清事故真相和責(zé)任歸屬,罪證不足的應(yīng)依法不予起訴,以免浪費(fèi)司法資源,避免冤錯(cuò)案的發(fā)生”。