蔣偉平(河南省駐馬店市委黨校行政人事教研室 463000)
中共中央政治局7月29日召開會(huì)議,決定今年10月在北京召開中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議,主要議程是,中共中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告工作,研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問題。會(huì)議認(rèn)為,依法治國(guó),是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng),全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。依法行政與依法治國(guó)之間有著密切的聯(lián)系。分析研究依法行政與依法治國(guó)之間的關(guān)系,探尋二者之間的本質(zhì)屬性,對(duì)如何依法行政以及如何才能實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)提供一些參考意見。
一、依法治國(guó)與依法行政的內(nèi)涵
所謂依法行政,就是依法執(zhí)行國(guó)家意志的功能。通常來(lái)講,人們可能會(huì)認(rèn)為依法行政與依法治國(guó)是一回事,實(shí)際上,二者的差別很大。依法治國(guó)包含了三個(gè)層面:第一,立法機(jī)關(guān),即負(fù)責(zé)起草,制定和修改相關(guān)的法律法規(guī);第二,行政機(jī)關(guān),主要負(fù)責(zé)落實(shí)貫徹這些法律法規(guī)的具體執(zhí)行;第三,司法機(jī)關(guān),主要監(jiān)督立法機(jī)構(gòu)和行政人員是否存在違法行為,此外,司法機(jī)關(guān)還有獨(dú)立審案,查案,辦案的權(quán)力。綜上,從執(zhí)行國(guó)家功能的層面來(lái)看,依法行政是依法治國(guó)的一部分,是依法治國(guó)具體落實(shí)的直接載體及媒介。依法治國(guó),就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的表達(dá)功能與國(guó)家意志的執(zhí)行功能相互統(tǒng)一。為此,要注意三個(gè)核心要素。第一,有法可依,執(zhí)法必嚴(yán)。“法者,憲令著于官府,刑罰必于民心,賞存乎慎法,而刑加乎奸令者也。”法律是國(guó)家意志表達(dá)功能的物化,是其執(zhí)行的重要依據(jù)。第二,依法行政是法治政府的核心和靈魂,建設(shè)法治政府需要依法行政、規(guī)范行政。所謂依法行政就是依照法律來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的表達(dá)功能,行政的目的就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志物化的各種形式利益的訴求。第三,依法治國(guó)的核心內(nèi)容,就是保障司法的獨(dú)立性。只有這種獨(dú)立性,才能保證公平地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督、制裁、處罰的功能。維護(hù)法律的公平正義,是法律的精神實(shí)質(zhì),“不患寡,不患貧,就怕患不均。”司法的獨(dú)立,是依法治國(guó)的重要內(nèi)容,它是保證國(guó)家意志合理表達(dá)與順利執(zhí)行的重要關(guān)節(jié),亦是立法機(jī)關(guān)與行政執(zhí)行機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)的潤(rùn)滑劑。國(guó)家意志物化的法律要是被一些特定機(jī)構(gòu)所壟斷,那就會(huì)相當(dāng)危險(xiǎn)。杜絕這種壟斷,最好的方式就是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的多元化,加強(qiáng)廣大人民群眾的監(jiān)督。按照亞里士多德的觀點(diǎn):人是政治動(dòng)物,政府更是這種動(dòng)物的代表,都是利己的,讓公共權(quán)力的代理人自己監(jiān)督自己,效用是很差的。
二權(quán)利與權(quán)力、監(jiān)督與被監(jiān)督的博弈
依法治國(guó)是人民的固有的權(quán)利,依法行政是人民委托其代理人行使的權(quán)力。法治本身就其實(shí)質(zhì)而言,是要為人們構(gòu)建一個(gè)規(guī)則系統(tǒng),是所有人在其社會(huì)性行為中自覺依制度和規(guī)則而行。法治的過(guò)程,就是權(quán)力與權(quán)利的博弈過(guò)程,權(quán)力的代表是統(tǒng)治者,是代理人;權(quán)利的代表是被統(tǒng)治者,是委托人,雙方都在緊張的計(jì)算自己最大收益,都在思考如何去選擇合適的博弈模型,來(lái)達(dá)到自己的最佳收益。在實(shí)際的操作中,博弈雙方更多的體現(xiàn)在具體的行政人員與國(guó)家機(jī)關(guān)之間,即對(duì)政府官員的管理和治理方面。腐敗的減少,依賴政府監(jiān)管效用的真正發(fā)揮,監(jiān)督的多元化,實(shí)現(xiàn)異體(不同主體)監(jiān)督,避免同體(自己)監(jiān)督固有的弊病,這些是促進(jìn)依法治國(guó)的重要措施。孟德斯鳩說(shuō):“如果同一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力,即制定法律、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訴權(quán),則一切便都完了。”立法權(quán),行政權(quán),司法權(quán),監(jiān)督權(quán)等等都是掌握在同一類人手中,就會(huì)產(chǎn)生“專制主義”,導(dǎo)致腐敗,這是制度層面固有的詬病。
實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的多元化,是保證依法行政,依法治國(guó)的重要舉措。我們的政府應(yīng)該給人民更多的民主、監(jiān)督權(quán),來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性。讓人民真正行使監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽(yáng)光下健康運(yùn)行,權(quán)力才能在制度的籠子里規(guī)規(guī)矩矩。當(dāng)然,我們所強(qiáng)調(diào)的民主,并非是絕對(duì)的民主,這種絕對(duì)的民主也是不可靠的,比如,當(dāng)時(shí)法國(guó)大革命,過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主,會(huì)導(dǎo)致政局的動(dòng)蕩不安。再如,我國(guó)從1966到1976“文革”時(shí)期,絕對(duì)的民主達(dá)到了極端,這就極大地破壞了法制,導(dǎo)致了“多數(shù)人的暴政”。但是十年“文革”也并非沒有可取之處,人民的民主權(quán)利得到了極大地行使,不足之處,就是其民主走得過(guò)頭,過(guò)猶不及。過(guò)分的民主是不可取的,正如政治學(xué)中“阿羅的不可能定理”(是指,如果眾多的社會(huì)成員具有不同的偏好,而社會(huì)又有多種備選方案,那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結(jié)果。)所揭示的道理一樣,絕對(duì)的民主不可取,過(guò)分的行政集權(quán)亦是不可取的。在政黨組織力量強(qiáng)大而行政體制軟弱的情況下,過(guò)分?jǐn)U展政治控制會(huì)進(jìn)一步破壞政治控制原來(lái)的目的。因?yàn)樾姓M織會(huì)被用來(lái)實(shí)現(xiàn)政黨的目標(biāo)而妨礙國(guó)家意志的自由表達(dá)。為了達(dá)到依法行政、依法治國(guó)的目的,就必須實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的多元化,讓人民大眾有更多的表達(dá)權(quán),賦予人們更多的權(quán)力去維護(hù)自己的利益。要讓監(jiān)督取得實(shí)效性,就必須實(shí)現(xiàn)司法的獨(dú)立,進(jìn)行有效的異體監(jiān)督。因?yàn)楫?dāng)紀(jì)委由于某些原因而不能百分之百地實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督時(shí),對(duì)于政府官員來(lái)講,在超額利益的誘惑下,其最優(yōu)化的博弈策略是違規(guī)行政,這時(shí)紀(jì)委的監(jiān)督基本是不起作用的,就要依靠人民群眾的監(jiān)督。因?yàn)楫?dāng)政府官員在違規(guī)行政時(shí),獲得超額利潤(rùn),其必定是損害了他人的利益,這時(shí)被損害者就可以通過(guò)獨(dú)立、公正的司法途徑來(lái)維護(hù)其利益,一旦維權(quán)取得實(shí)效,那些違規(guī)行政的政府官員,必定會(huì)受到法律的嚴(yán)懲,付出其高昂的代價(jià)。合理有效的監(jiān)督也會(huì)從側(cè)面來(lái)促使政府官員進(jìn)行依法行政,同樣也會(huì)促進(jìn)國(guó)家的法制建設(shè),為依法治國(guó)提供源動(dòng)力。而這種合理有效的監(jiān)督,依賴于一個(gè)健全而科學(xué)的政治機(jī)制設(shè)計(jì),一種合理健全的機(jī)制設(shè)計(jì),應(yīng)該最大限度地輸出正義與公平,即最大限度地讓那些違法亂紀(jì)分子,改過(guò)自新,成為遵紀(jì)守法的公民;而不是把那些德才兼?zhèn)湔?,政治精英人士,變成貪污腐敗的社?huì)殘?jiān)?。這也就是說(shuō),一種科學(xué)的制度應(yīng)該最大限度地輸出公平與正義,而非培育邪惡與腐敗的溫床。
三、依法治國(guó)與依法行政的路徑選擇
行政官員與異體監(jiān)督之間的博弈,司法人員與制度之間的博弈,不管是哪種博弈,他們都屬于一種有限博弈。博弈的結(jié)果能否實(shí)現(xiàn)理想化的實(shí)效,取決于一個(gè)良好的政治制度、機(jī)制的設(shè)計(jì)。這種制度、機(jī)制的建立就是要最大化人民的利益,公共利益,激勵(lì)代理人最大化地去實(shí)現(xiàn)委托人的效用。對(duì)于依法行政與依法治國(guó)的路徑選擇,可以從如下幾個(gè)方面入手。
第一,建立和完善法律的合法性機(jī)制。法律的合法性是法治的根本,它是國(guó)家意志功能的正確表達(dá),一旦法律失去其應(yīng)有的合法性、合理性等功能的內(nèi)容,那么它對(duì)國(guó)家的意志功能只會(huì)作出錯(cuò)誤的表達(dá),這種錯(cuò)誤的表達(dá),就會(huì)影響到執(zhí)行,即影響到國(guó)家意志功能的執(zhí)行,以及依法行政的功能,就會(huì)產(chǎn)生所謂的“暴政”。“暴政”的產(chǎn)生不僅僅是在錯(cuò)誤的行政執(zhí)行環(huán)節(jié),更多的是在于那些錯(cuò)誤、不合理、沒有認(rèn)同的法律上,即失去合法性的法律制度。所以說(shuō),法律的合法性是依法行政,依法治國(guó)的首要環(huán)節(jié)。法律應(yīng)該是良法。
第二,建立和完善合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。其分為激勵(lì)機(jī)制與懲戒機(jī)制,所謂激勵(lì)機(jī)制,就是當(dāng)代表公共權(quán)力的代理人在依法行政時(shí),切實(shí)履行自己的義務(wù),可以得到相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì),如加薪、升遷、名譽(yù)等獎(jiǎng)勵(lì),激發(fā)代理人的依法行政效能。如“高薪養(yǎng)廉”,提高代理人的物質(zhì)待遇,可減少代理人腐敗的客觀條件。而懲獎(jiǎng)機(jī)制,就是要通過(guò)這個(gè)機(jī)制的設(shè)計(jì),來(lái)提高代理人的犯罪成本,再加上法律制度的嚴(yán)格貫徹執(zhí)行,讓其犯罪成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其犯罪收益。如“重刑治廉”,提高法律的威嚴(yán)、威懾作用,將代理人各種犯罪動(dòng)機(jī)扼殺在萌芽狀態(tài)。
第三,建立和完善有效的監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力只有在陽(yáng)光下運(yùn)行,才能促進(jìn)國(guó)家的法制建設(shè)。權(quán)力監(jiān)督的多元化,是監(jiān)督有效性的重要條件。目前我國(guó)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督有:黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法審查、監(jiān)察監(jiān)督等多種監(jiān)督形式,但是其都有公同的一個(gè)弊端,就是屬于同體監(jiān)督,只能夠監(jiān)督別的部門,而不能夠有效地監(jiān)督自己部門。這是同體監(jiān)督固有的機(jī)制缺陷,要割除同體監(jiān)督的弊端,必須實(shí)現(xiàn)異體監(jiān)督,如香港行政公署,不僅要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,更注重黨外監(jiān)督,除了要對(duì)異體實(shí)現(xiàn)監(jiān)督,更要注重同體的監(jiān)督,還要加強(qiáng)對(duì)輿論監(jiān)督和社會(huì)成員監(jiān)督的重視。從監(jiān)督機(jī)制的維度來(lái)看,司法公正,司法獨(dú)立是其制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。司法的獨(dú)立,即獨(dú)立偵查、審案、辦案的權(quán)力,這是依法行政,依法治國(guó)的基石,也正是這種獨(dú)立性,才會(huì)讓監(jiān)督這種機(jī)制得到很好地貫徹落實(shí),從而使監(jiān)督更具效用性。
第四,建立和完善人民參政機(jī)制。首先,人民參政議政的先決條件是人民的知情權(quán),信息的不對(duì)稱就會(huì)影響委托人與公共權(quán)力代理人之間的正常博弈,而實(shí)施政務(wù)信息公開制度,提高政務(wù)的透明度,確保政務(wù)信息的通暢性,這些措施可以很好地促進(jìn)二者之間的博弈走上法制化軌道。其次,給予人民更多參政議政的權(quán)力和權(quán)利,不僅僅包括參政的法定資格,而更多的是對(duì)政務(wù)的支配力量。提升參政議政的實(shí)效性,依靠的是權(quán)力,以權(quán)力制約權(quán)力,才能有效地把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。
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