伊通縣檢察院對于伊通河污染情況的調(diào)查資料（部分）

因為一個行政訴訟案件，省檢察院向省政府發(fā)出檢察建議書，這是全國首例，吉林檢察機關(guān)是這個“吃螃蟹的人”。

2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，授權(quán)最高人民檢察院在吉林等13個省、自治區(qū)、直轄市在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域開展為期兩年的提起公益訴訟試點。

兩個月后，吉林省公益訴訟試點工作正式啟動。

據(jù)吉林省人民檢察院提供的數(shù)據(jù)，截至2017年2月，吉林省檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索335個，辦理訴前程序案例277件，辦理起訴案件60件。

通過公益訴訟，恢復(fù)林地4萬公頃，恢復(fù)濕地3.9萬公頃，關(guān)停整改污染、違法企業(yè)41家，為國家挽回經(jīng)濟損失2億多元。

線索

沿河流域踏查污染原因

伊通河是吉林省的主要河流，伊通縣位于其上游地區(qū)。2015年夏天，伊通河周邊群眾反映伊通河在縣內(nèi)有多處污水點散發(fā)臭味，伊通縣檢察院了解后便開始調(diào)查。

“我們與環(huán)保部門和水利部門協(xié)商，共同查找伊通河的污染原因?！币镣h人民檢察院民行部副部長王鐵柱向北京青年報記者介紹。之所以重視這個線索，是因為全長300多公里的伊通河流經(jīng)吉林省省會長春，是長春重要的飲用水水源地，僅長春市就有1000多萬人口，河流兩岸涉及的人口更多。

從2015年7月至9月，王鐵柱一行人從伊通河的源頭開始實地調(diào)查，邊走邊查邊檢測，看河水清澈與否，到多個點取水樣，看各項指標(biāo)超不超，也要跟附近老百姓了解，附近有哪些工廠。

“剛開始查的時候，公益訴訟試點還沒下來，到9月份的時候，公益訴訟試點就下來了，省人大關(guān)于行政檢察的權(quán)限也下來了，我們的行政檢察包括公益訴訟的線索怎么查，需要逐級向上匯報。”王鐵柱說。確定河流存在污染情況后，伊通縣檢察院將情況向市檢察院和省檢察院做了匯報。省檢察院將此案列為督辦案件，成立聯(lián)合辦案組，由四平市檢察院主管檢察長擔(dān)任組長，伊通縣檢察院民事行政檢察部同志參與，還邀請了環(huán)保局、水利局的專員。

順著受污染河流的走向，王鐵柱一行來到伊通開發(fā)區(qū)河北村北山，這里地勢較高，一條長約2.3公里的支流從山溝匯入伊通河。“夏天河溝長了很多很高的雜草，把臭水都覆蓋住了，碰到一個老百姓，給我們指出了臭水是從哪邊下來的，我們把那邊扒開一個小溝，發(fā)現(xiàn)淌著黑水，味道奇臭無比，里面什么垃圾都有，這樣我們沿著小溝往上走，一直走到山上的垃圾處理廠，看到垃圾處理廠的滲濾液往外冒?！蓖蹊F柱告訴北青報記者。

吉林省檢察院行政檢察部檢察官蔡軍生告訴北青報記者，這個生活垃圾廠是通過省發(fā)改委立項的項目，但是后期的地方配套資金沒有跟上，這個垃圾場相當(dāng)于建了一大半，一個垃圾填埋的坑有了，地下的基礎(chǔ)設(shè)施也鋪設(shè)好了，但是最后一步?jīng)]做到，那就是垃圾滲濾液的無害化處理?！八缘阶詈缶褪抢匀桓瘮《逊牛瑵B濾液淌到滲濾池里，淌滿了就溢出來了，因為夏天雨多，雨水澆到垃圾上面，滲濾液一下就淌出來了。加上垃圾場的地勢比較高，于是滲濾液就沿著自然形成的小溝渠流到伊通河的主干道，造成水質(zhì)富氧化，發(fā)臭發(fā)綠?！?/p>

據(jù)王鐵柱介紹，這個垃圾處理廠是伊通縣住建局下屬單位，投資6000多萬元，工期接近三年。當(dāng)時，只是安裝了機械設(shè)備，并沒有完工，也沒有通過驗收?！霸瓉砟莻€地方就是堆垃圾的，垃圾場一邊建，一邊垃圾還是在那兒放著”。同時，他們還了解到，在2013年和2014年，垃圾處理廠的廢水外流污染了周邊農(nóng)民的土地，縣住建局賠償每戶農(nóng)民兩萬多塊錢。

“環(huán)保部門對小河溝里的水取樣，分析河水的主要污染成分，鑒定出是垃圾處理廠排出滲液造成的污染最嚴(yán)重?！蓖蹊F柱說，垃圾處理廠的管理部門伊通縣住建局負有直接責(zé)任。

阻力

行政機關(guān)不配合怎么辦

在認定垃圾場的管理部門伊通縣住建局管理不到位后，2015年11月11日，伊通縣檢察院向伊通縣住建局發(fā)出了第一份檢察建議書。而且，伊通縣生活垃圾處理廠污染案被吉林省檢察院列入全省首批16個重點督辦的公益訴訟案件。

盡管如此，這個案件在辦理過程中仍遇到不少阻力。吉林省檢察院行政檢察部部長張書華告訴北青報記者，“伊通縣住建局有些想法，不希望檢察機關(guān)調(diào)查，也不想被起訴”。

“當(dāng)時，這個垃圾場臭氣熏天，因為楊檢（吉林省檢察院檢察長）去現(xiàn)場踏查，他們連夜用土覆蓋住，但是也掩蓋不住那個臭味?！睆垥A說，“住建局局長是新上任的，他說這個事和他沒有關(guān)系，他認為排水溝兩側(cè)的玉米每年其實是長得最好的，結(jié)出的玉米比其他地方的還大，他說我們給農(nóng)民的玉米提供了肥料，但是農(nóng)民還不講理多要錢?！?/p>

同時，修理垃圾處理設(shè)施需要大筆資金，縣住建局一下子拿不出這么多錢。如果當(dāng)即關(guān)停垃圾處理廠也不可行，“這是伊通縣唯一的垃圾處理廠，一旦關(guān)停，縣城居民日產(chǎn)80多噸生活垃圾將無處消化，所以縣住建局當(dāng)時的壓力也非常大?！睆垥A說。

面對這些現(xiàn)實問題，檢察機關(guān)將工作重點放到了和行政機關(guān)的溝通上?！爸卮蟀讣闹卮鬀Q策，都要由檢察機關(guān)的一把手親自向當(dāng)?shù)氐狞h政主要領(lǐng)導(dǎo)報告，取得支持，如果他不理解就反復(fù)做說服工作，比如拿出一大部分時間給市委書記講解公益訴訟的意義，讓他站在我們這一邊，支持檢察機關(guān)開展監(jiān)督，這樣阻力就容易迎刃而解?！睆垥A向北青報記者表示，檢察建議是個建議，執(zhí)行和落實最終還是要靠黨委和政府，檢察機關(guān)與行政機關(guān)達成共識才能化解阻力。“吉林省辦理了近60個公益訴訟案件，意味著有60個行政機關(guān)被起訴，這么多政府當(dāng)被告，如果檢察機關(guān)不做好各級黨委政府的工作，那是不可想象的?！?/p>

在這個案子中，伊通縣縣委縣政府表示對檢察機關(guān)的建議堅決執(zhí)行和接受。王鐵柱向北青報記者介紹，在收到縣檢察院的第一份檢察建議書時，縣住建局也開始重視起來，領(lǐng)導(dǎo)去現(xiàn)場查看，研究怎么處理滲濾液?！皩C器進行檢修，很快控制住滲濾液外流，第二個措施是清運現(xiàn)有的垃圾，先是拉到公主嶺去，后來運到遼源的發(fā)電廠。再后來的垃圾處理廠改造，將北山的垃圾用黃土壓實?！贝撕?，考慮到壓覆垃圾可能引起的危險，比如沼氣爆炸等，縣檢察院又發(fā)了檢察建議書，要求住建局在垃圾處理廠附近貼警示牌讓人不要靠近，設(shè)監(jiān)控。

事實上，公益訴訟在發(fā)揮檢察機關(guān)的監(jiān)督職能時，必然會和問責(zé)相聯(lián)系。既需要行政機關(guān)配合，又要對行政機關(guān)進行法律監(jiān)督，這個兩難的問題在公益訴訟中尤其突出。

“如果起訴后對一把手進行問責(zé)，那么一把手有顧慮就不能支持檢察機關(guān)工作。為此我們對于每一個法律的適用、政策的適用，甚至在執(zhí)行的后果上都進行了仔細推敲?！奔质z察院行政檢察部副部長王巖告訴北青報記者，檢察機關(guān)對此提出的原則是，以過去的事情完全處理好為目標(biāo)，如果在收到檢察建議后仍然不警醒、不改正、不履職的話，那應(yīng)該進行問責(zé)，“處理案件能達到既進行了法律監(jiān)督、推行了公益訴訟試點工作的開展，又在適當(dāng)?shù)恼吆头稍试S的框架內(nèi)實現(xiàn)多贏”。

支點

撬動伊通河全域治理

在“多贏”這個目標(biāo)的指引下，2016年2月15日，吉林省檢察院向吉林省政府發(fā)了一份檢察建議書。這份檢察建議是公益訴訟試點開展以來，全國首例由省檢察院向省政府發(fā)的檢察建議，背后是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的通盤考慮。

伊通河上游被垃圾滲濾液污染的問題解決后，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)更多的問題沒有解決。蔡軍生向北青報記者介紹，伊通縣是一個小的農(nóng)業(yè)縣，常住人口是8萬，流動人口是5萬，基本上沒有工業(yè)，“他們縣要想發(fā)展，沿河的這些廠子不能全都關(guān)了，而且，居民的生活污水管道沒有鋪設(shè)起來，很多生活污水直接傾倒在河水里面，兩岸的居民樓要跨河修理生活污水處理管道，這個費用比直接在地上埋個管子還要高很多，他們縣財政處理不了，伊通縣委和縣政府領(lǐng)導(dǎo)表示，不能因為我們是上游就不能讓我們發(fā)展，我們也想過好的生活啊，不能說治理上游就讓我們窮著”。

檢察機關(guān)意識到，伊通河污染治理是一個系統(tǒng)工程，涉及管網(wǎng)修建、污水處理、河道治理、生態(tài)恢復(fù)、污染企業(yè)搬遷等一系列問題，這些問題不僅經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、財力不足的伊通縣無法解決，整個四平市也解決不了，“要統(tǒng)一協(xié)調(diào)流域內(nèi)相關(guān)地方政府的人力、物力、財力”。

因此，吉林省檢察院向吉林省政府發(fā)出了這份檢察建議書，建議省政府把伊通河全流域治理的問題通盤考慮。一同上交的還有省檢察院此前關(guān)于伊通河上游污染情況的調(diào)查報告。

據(jù)蔡軍生介紹，“省委書記和省長都批示了這份報告，伊通河全流域治理工作已經(jīng)被納入《吉林省“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，在省級領(lǐng)導(dǎo)和各省級部門關(guān)注的情況下，伊通縣獲得了將近20億的財政支持，開始轉(zhuǎn)型發(fā)展?！?/p>

伊通縣副縣長何旭明告訴北青報記者，檢察機關(guān)的建議使伊通河全流域發(fā)展被列入省“十三五”發(fā)展規(guī)劃，對伊通縣的發(fā)展起到推動助力的作用?！拔覀円庾R到生態(tài)對于縣域經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用。目前正在對還存在的生態(tài)問題進行整改，用大環(huán)保、大生態(tài)的理念研究生態(tài)建設(shè)?！睋?jù)他介紹，伊通縣在去年11月成為國家旅游局確定的全國第二批“國家全域旅游示范區(qū)”，正在編制打造綠色生態(tài)景觀，發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃。

伊通河的長春段也是綜合治理的關(guān)鍵一段。2月24日，北青報記者在長春市區(qū)內(nèi)的伊通河岸邊看到，伊通河面被冰雪覆蓋，數(shù)十臺挖掘機揮動著長臂正在作業(yè)。據(jù)現(xiàn)場施工的一位工人介紹，從1月中旬開始，河道內(nèi)24小時不間斷作業(yè)，要在天氣轉(zhuǎn)暖水位上漲前完成伊通河的清淤工程。

此外，吉林省檢察院還向吉林省環(huán)保廳發(fā)了另一份檢察建議書，建議環(huán)保廳與住建廳聯(lián)合組織開展生活垃圾處理專項治理。

試驗

訴前程序節(jié)約司法資源

行政公益訴訟從試點方案到司法實踐的過程中，檢察機關(guān)歷經(jīng)諸多考量，甚至是“糾結(jié)”。

比如第一份由省檢察院發(fā)給省政府的檢察建議書的出爐?！暗谝皇菦]有先例，第二，不知道省政府會持一個什么樣的態(tài)度，我們心里沒底。所以為了防止檢察建議書發(fā)了被政府回絕后我們檢察機關(guān)會很尷尬，我們走了黨內(nèi)請示程序，寫了一個案件情況，附帶著檢察建議書，報告給省委書記和省長，他們都有簽批意見，說按照檢察機關(guān)的建議去抓落實，批給常務(wù)副省長，交給發(fā)改委，是這樣一層層落實。”張書華告訴北青報記者，檢察建議書在黨內(nèi)通過后，檢察機關(guān)按照法律程序，正式給省政府檢察建議書。

王巖也坦承“當(dāng)時壓力可大了”。伊通河是長春市的母親河，如果把河源的污染揭露，就等于把伊通河整個沿線的污染情況曝光在媒體之下，老百姓的反應(yīng)可想而知?！八晕覀兡菚r候都在想這個事能不能做，做了影響大不大，畢竟過去是以犧牲環(huán)境為代價進行經(jīng)濟發(fā)展的，現(xiàn)在又要保護環(huán)境，這對矛盾怎么解決。萬一為了最高人民檢察院部署的公益訴訟試點工作，做了試點工作的內(nèi)容，但卻和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的步調(diào)不一致，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，怎么辦”。

面對公益訴訟試點中存在的這些困難，吉林檢察機關(guān)的基本經(jīng)驗是從兩方面突破。“一是高端決策，把所有的方案弄到省委省政府這個層面去決策；第二是想方設(shè)法說服行政機關(guān)，爭取黨政領(lǐng)導(dǎo)和檢察機關(guān)形成共識，站在同一條線上非常重要?！睆垥A向北青報記者表示，以伊通河的案子為代表，公益訴訟試點工作從開始到現(xiàn)在是一點點來實現(xiàn)的，檢察機關(guān)邊學(xué)邊干，邊干邊摸索，一點點難題的破解，不是剛開始就能預(yù)見今天的結(jié)果。

張書華還用“三部曲”來形容檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的工作流程?！暗谝皇恰畡瘛?，給你發(fā)個檢察建議書叫你改正，讓你啟動內(nèi)部糾錯程序，勸你你改了，皆大歡喜?！痹谛姓嬖V訟案件中，訴前程序重在通過檢察建議的方式依法督促行政機關(guān)糾正違法行政行為。公益訴訟的目的在于糾正行政機關(guān)的違法行為，但是訴訟過程同樣需要成本。因此，訴前程序給予了行政機關(guān)糾正違法行為的機會，在成本支出較少的情況下解決問題也避免了司法資源的浪費。

“如果勸你不聽，那第二步‘告’，把你告上法庭，讓你當(dāng)被告，行政機關(guān)的負責(zé)人也怕上法庭當(dāng)被告，他覺得丟不起這個人。如果法院作出裁判，你仍拒不執(zhí)行，第三步就是‘罰’， 拒不執(zhí)行法院裁判的，可以依法對其負責(zé)人進行司法拘留，就形成了勸、告、罰這樣一個層層遞進、越來越嚴(yán)厲的行政訴訟體系，推動行政部門履職?！睆垥A說。

另一方面，行政公益訴訟能使各級行政機關(guān)和國家工作人員提高依法行政的意識和能力，推動政府的行政效率。張書華說：“行政公益訴訟是好事，因為檢察院這把‘刀’可以幫行政機關(guān)削掉不依法行政這個‘把兒’，幫行政機關(guān)監(jiān)管隊伍?！辈誊娚嬖V北青報記者：“地方黨政一把手每天需要處理的事情非常多，公益訴訟是一個辦法，通過法律手段把一個突出的環(huán)境問題推到前臺，引起當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的重視，要不然一天事務(wù)繁雜，從哪個事開始干起，千頭萬緒，不一定能夠注意到。”現(xiàn)在吉林省一級的行政部門搞業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有一課就是如何避免被提起行政公益訴訟。

本版文并圖/本報記者 邢穎