在近年來一系列國家賠償案件引發(fā)關(guān)注和討論的同時，一部旨在完善相關(guān)機制、讓國家賠償工作更具可操作性的地方規(guī)章“悄然上線”。

這部名為《浙江省國家賠償費用管理辦法》(下稱辦法)的文件將于今年3月1日起正式施行。值得關(guān)注的是，在當前對冤假錯案“始作俑者”問責不盡如人意的背景下，辦法對責任人如何追償、追償標準等作出了突破性規(guī)定。

如在《國家賠償法》的基礎(chǔ)上，辦法明確提出國家賠償費用的追償比例根據(jù)違法性質(zhì)、損害后果以及被追償人過錯程度等因素確定，追償金額最高不超過國家公布的上一年度職工年平均工資的2倍。

有評論認為，這樣的規(guī)定更方便在司法實踐中執(zhí)行，“讓司法正義體現(xiàn)在每一處細節(jié)?！?/p>

設(shè)立追償制度成辦法最大亮點

“當時的背景是浙江出了幾個案子，包括張氏叔侄案，省一級的財政賠了幾筆錢，費用比較大，領(lǐng)導就關(guān)注了這個問題。這么一大筆錢賠出去，辦案的人不承擔點責任？人大代表和政協(xié)委員中也有議案提案，要規(guī)范國家賠償管理，關(guān)注背后追責問題?！闭憬斀?jīng)大學法學院張旭勇教授是當時國家賠償費用管理辦法課題組的負責人，他告訴新京報記者，課題組從2014年暑期開始著手起草辦法。

浙江省政府法制辦相關(guān)負責人此前接受采訪時，談到國家賠償在具體實施中遇到的困難，包括國家賠償經(jīng)費財政預算安排普遍不足、賠償義務(wù)機關(guān)與財政部門在費用支付環(huán)節(jié)上職責不清、對責任人追償追責難等。

在浙江省政府法制辦官方公號發(fā)布的“權(quán)威解讀”中，辦法最大的亮點被認為是對國家賠償案件責任人依法實行問責、追償制度，并建立追償實施機制。

其實，《國家賠償法》對追償制度已有規(guī)定，但現(xiàn)實問題是啟動難。

在中國政法大學法治研究院院長王敬波看來，追償難一直是國家賠償制度中的難點，其原因在于責任界定困難，同時過度強調(diào)追責可能會影響工作人員的執(zhí)法積極性。與之矛盾的是，不追償又可能導致執(zhí)法人員濫用職權(quán)。

據(jù)張旭勇介紹，課題組調(diào)研過程中去了五六個地市、七八個縣，每次調(diào)研都會叫上政府法制辦、法院、檢察院、公安、城管、稅務(wù)、工商等職能部門或機構(gòu)，但“調(diào)研過程中，沒有一個人提到國家賠償中曾有過追償案件?！?/p>

為了讓追償能夠啟動，辦法規(guī)定財政部門在支付國家賠償費用之后，不管是否要追償，國家賠償義務(wù)機關(guān)都要作出決定。張旭勇稱，這樣的設(shè)定旨在約束和激勵國家賠償義務(wù)機關(guān)及時、積極地行使追償權(quán)力。

“不能不追償，但要有限度”

追償金額不超過國家公布的上一年度職工年平均工資2倍，做到這種“精準定位”并不容易。

要考慮追償力度，也要顧及對執(zhí)法公務(wù)人員的影響。“公務(wù)員收入比較低，如果追償力度太大是否會打擊工作積極性？”為此，課題組在最初設(shè)計辦法時作了規(guī)定，最高上限是公務(wù)員工資的2倍。

工資收入又如何界定？是否包括績效？辦法后來又明確為國家公布的上一年度的平均工資。這樣規(guī)定的目的是為了提高追償制度的操作性，避免在具體執(zhí)行中出現(xiàn)爭議。

浙江省法制辦相關(guān)負責人在“權(quán)威解讀”中也提到，對相關(guān)人員追償是為了促使他們更慎重地依法辦案，但追償?shù)念~度不能上不封頂，應當考慮責任人的承受能力等多種因素。

去年8月，浙江省政府法制辦會同省財政廳就辦法召開立法專家論證會。一位參與了論證的專家向新京報記者回憶：“當時的專家論證稿規(guī)定就是2倍，論證會上大家對這個標準還比較認可。”

曾討論在國家賠償外增加經(jīng)濟賠償

去年8月19日，浙江省政府法制辦就辦法草案公開征求意見。到2016年12月浙江省政府常務(wù)會議審議通過，辦法內(nèi)容有不少調(diào)整。

草案征求意見稿規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)應當自財政部門告知已支付國家賠償費用之日起30個工作日內(nèi)作出追償或不予追償?shù)臎Q定；這一期限最終被放寬為“60日”。

張旭勇告訴新京報記者，這一變化主要考慮兩個因素：與國家賠償金要15日內(nèi)支付相比，追償?shù)木o迫性不是特別明顯；追償?shù)那樾卧趯嵺`中較復雜，要不要追、責任人有無重大過失、涉及相關(guān)領(lǐng)導如何處理等都要考慮。

近年來被平反的幾起重大冤假錯案中，當事人被改判無罪后提出的國家賠償數(shù)額和最終獲得的數(shù)額往往有較大差距。

上述參加論證的專家告訴新京報記者，最初的辦法曾規(guī)定，經(jīng)同級財政部門同意，可以在數(shù)額上適當進行經(jīng)濟補償，“現(xiàn)在國家賠償是法定賠償，賠償標準較低，調(diào)研中有人提出，如果賠償數(shù)額明顯低于實際損失，能否另外給予經(jīng)濟補償。”

但最終，這一條款被拿下。這位專家稱，討論時此條的爭議較大，國家賠償標準是國家一盤棋，如果增加經(jīng)濟補償，意味著浙江省的國家賠償要高于其他地方，影響法的統(tǒng)一性；另外，能否由國家財政出錢對賠償請求人進行經(jīng)濟補償，應當由人大決定，政府規(guī)章直接規(guī)定并不合適。

為解決追償難，專家論證稿最初除了規(guī)定賠償義務(wù)機關(guān)要依法作出賠償決定外，還要求賠償義務(wù)機關(guān)就國家賠償?shù)捻椖俊藴?、依?jù)等事項向社會公布。這一規(guī)定最終也未出現(xiàn)在辦法中，上述專家分析，辦法最初的適用范圍不包括刑事賠償，所以這樣規(guī)定是適當?shù)模划攲⑦m用范圍擴大到刑事賠償時，若保留該規(guī)定，就意味著政府通過規(guī)章給予法院和檢察院以公開義務(wù)，這在立法權(quán)限上是不充分的。至于行政賠償義務(wù)機關(guān)對前述信息的公開，可以通過《政府信息公開條例》進行規(guī)范。

“面對的困難，是制度配套問題”

張旭勇在接受記者采訪時表示，調(diào)研和起草修改的過程中，面臨的困難不僅是法律上的問題，還有相關(guān)法律制度和實踐中的一些做法對國家賠償?shù)闹萍s與影響。

賠償費用具有公共性和法定性，要嚴格審核及追償。但在實踐中，一些違法行政行為發(fā)生后，有些賠償并沒有通過正規(guī)的國家賠償途徑，而是私下解決，“如果財政和審計不嚴格，地方政府對財政預算管理不嚴格，國家賠償?shù)墓芾磙k法制定得再好，都毫無意義，因為它從別的渠道賠付后，躲開了國家賠償費用管理制度的約束?！?/p>

據(jù)媒體報道，清華大學法學院教授張建偉在近期一次研討會上也提出，多起冤案國家賠償存在兩種方式，一種是依照《國家賠償法》作出賠償決定；另一種“暗補”則是在國家賠償決定之外，再給當事人額外的補償，以此達到息事寧人的目的。

《浙江省國家賠償費用管理辦法》一周后實施，談到它可能發(fā)揮的作用，主持了課題研究的張旭勇表示：“單靠一個辦法不能解決全部問題，這其中涉及制度的配套，實踐中國家賠償與司法救助的關(guān)系等問題也還有些模糊，所以對它的實施效果不能太樂觀。法律設(shè)置得再巧妙，如果從源頭上出了問題，違法行為的賠付直接從國家賠償?shù)那懒镒吡耍且簿蜎]有辦法了。”

王敬波則認為，辦法在國家賠償費用管理及追償設(shè)計上雖不乏亮點，但由于政府規(guī)章本身的局限性，很多問題無法深入，“比如目前爭議較大的精神損害賠償如何確定、追償責任如何認定等，這些問題在地方政府規(guī)章層級上要做出更加明確的規(guī)定不是很現(xiàn)實。”

參與論證的專家也稱，涉及追償?shù)膯栴}，討論中也曾“糾結(jié)怎么判斷重大過失，后來發(fā)現(xiàn)還是交給實踐，逐步積累經(jīng)驗比較好?！?/p>

對于張旭勇來說，他最大的期望是賠償要及時足額，要專門安排賠償費用；另外也希望我國長期處于冬眠狀態(tài)的追償程序能被激活，提高公務(wù)人員執(zhí)法水平。

本版采寫/新京報記者 王夢遙