2017年5月18日，中國與東盟外交高官宣布，《南海行為準則》框架草案提前達成，這是《準則》談判的重要階段性成果。5月19日，中菲首次南海問題雙邊磋商會議舉行，并形成定期磋商機制。這兩個成果對于穩(wěn)定地區(qū)局勢、深化中國-東盟互信、排除外來干涉具有相當積極意義，也標志著“雙軌思路”正在被東盟各國所接受和漸進發(fā)力。

2014年8月，中國正式表示贊成并倡導以“雙軌思路”處理南海問題，即有關(guān)爭議由直接當事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護。這既是根據(jù)南海問題的不同性質(zhì)清晰劃定對話范圍與對象，也意在有針對性地強調(diào)雙邊談判解決爭端、反對外部力量介入和干涉南海問題的中國立場。

相對而言，中國-東盟這一軌的協(xié)商對話進展較為順利。近兩三年來，東盟在發(fā)布包括東盟峰會主席聲明以及其他相關(guān)立場文件時，在涉及南海問題的內(nèi)容中，都秉持了相對克制的立場，一定程度上緩解了中國的國際壓力。而《準則》框架的達成則集中體現(xiàn)了中國-東盟對話的成效，表明各方認同通過規(guī)則與制度建設處理南海爭端和管控分歧，排除使用武力和發(fā)動戰(zhàn)爭解決爭端的可能性，這對于維持本地區(qū)的和平與穩(wěn)定，以及世界重要海上通道的安全均具有積極作用。

雙邊對話這一軌起步相對較晚，但進展迅速。中越、中菲的摩擦是近年來南海爭端升溫的主要原因，也導致了雙邊對話一度停滯。尤其是阿基諾三世政府，不僅將中菲南海爭端訴之國際仲裁庭，更是基本斷絕了雙邊的高層交往。直至杜特爾特執(zhí)政以來，中菲關(guān)系才出現(xiàn)回暖。

中菲關(guān)系的恢復是全方位的。在“一帶一路”國際峰會論壇期間，中菲雙方新達成的四項協(xié)議，涵蓋了禁毒、能源、人才交流和新聞領(lǐng)域，加上之前已經(jīng)在經(jīng)濟技術(shù)、基礎設施建設、農(nóng)業(yè)合作等領(lǐng)域達成的合作協(xié)定，可謂是多管齊下，為雙邊關(guān)系的發(fā)展夯實了基礎。

安全領(lǐng)域的合作往往需要更多的政治互信，對于存在領(lǐng)土領(lǐng)海爭端的國家更是如此。中菲于短時間內(nèi)在安全領(lǐng)域的多項合作進展迅速，更聚焦關(guān)注。在海上安全交流方面，中國軍艦編隊訪問達沃港，杜特爾特登艦參觀，菲律賓海岸警衛(wèi)隊還完成在中國的首次執(zhí)法培訓；在軍備購買方面，雙方進一步落實了購買輕武器的意向。當然，兩國之間最重要的安全議題還是南海問題，這是雙方開展直接對話的現(xiàn)實需求。

南海問題對于中菲重要且具有高度敏感性。根據(jù)菲方在首次雙邊對話后透露的信息，黃巖島、漁業(yè)糾紛、油氣開發(fā)等問題均被提及，但是雙方?jīng)]有就此停留很長時間。這表明，中菲的對話是務實的，同樣也是具有誠意的。不回避問題，但著眼于合作。從目前來看，諸多問題很難在短時間內(nèi)解決，而建立對話機制，管控海上危機，應是當務之急。而從未來來看，為了保證機制的正常運轉(zhuǎn)，雙方就涉及兩國關(guān)系發(fā)展的重大問題溝通，確保兩國關(guān)系朝正確方向發(fā)展，這是最基本且重要的先決條件。

未來，“雙軌思路”仍然擔負著艱巨的任務。據(jù)悉，《準則》框架草案將于本年度8月份提交東盟外長會議審議通過，接下來，就框架下如何就具體文本內(nèi)容進行談判將是重點。而中菲南海磋商會議已經(jīng)機制化，每年將舉行兩次，預計探討問題將會日益實質(zhì)化與深入。

需要指出的是，領(lǐng)土領(lǐng)海爭端是長期性的安全議題，而南海地區(qū)面臨的現(xiàn)實即當下的安全挑戰(zhàn)更多來自諸如海盜與海上武裝搶劫、恐怖主義與分離主義襲擊、自然災難與海上救援，海洋環(huán)境污染與治理，以及海洋資源的開發(fā)與保護等等。如果以此為視角，“雙軌”思路未來仍將大有可為，包括在油氣資源開發(fā)、漁業(yè)開發(fā)以及環(huán)境保護等等，都為中國與東盟國家的雙邊、多邊合作提供了廣闊空間，而借“21世紀海上絲綢之路”建設的東風，化爭端為合作，優(yōu)勢互補，或是最符合各國民意福祉的。（張潔 中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院 研究員）

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