法律規(guī)范不完善現(xiàn)行規(guī)定未遵守監(jiān)管處罰不到位

三大原因致無(wú)人機(jī)“無(wú)法無(wú)天”

當(dāng)前亟待針對(duì)無(wú)人機(jī)制定一部專門的法律,明晰生產(chǎn)者、銷售商和使用者的權(quán)利義務(wù),對(duì)各種大小、用途不同機(jī)型給出明確的使用區(qū)限,只有在讓購(gòu)買者周知并嚴(yán)格監(jiān)管的情況下,才能對(duì)層出不窮的問(wèn)題“對(duì)癥下藥”

□　本報(bào)記者　陳磊

　　“什么叫無(wú)人機(jī)?”

每次聽(tīng)到有人問(wèn)起這個(gè)問(wèn)題,北京市民吳迪都會(huì)不厭其煩地向?qū)Ψ浇忉?“無(wú)人機(jī)就是一種利用無(wú)線電遙控設(shè)備控制的、不需人駕駛的飛機(jī),能夠用于航拍等多種用途?！?/p>

放飛無(wú)人機(jī)會(huì)觸犯法律嗎?答案是肯定的。4月22日,四川省成都市警方通報(bào)稱,3名男子因?yàn)樵诔啥茧p流機(jī)場(chǎng)附近放飛無(wú)人機(jī),分別被行政拘留5天。

這種放飛無(wú)人機(jī)卻沒(méi)有申請(qǐng)飛行空域和計(jì)劃、超出飛行空域的行為,即“黑飛”。4月14日至4月21日,短短8天時(shí)間里,成都市已經(jīng)發(fā)生多起“黑飛”事件。

近年來(lái),隨著民用無(wú)人機(jī)快速“飛”入民間,無(wú)人機(jī)“黑飛”也在頻繁干擾正常的空中秩序。據(jù)民航部門公布的數(shù)據(jù),2015年,全國(guó)共發(fā)生無(wú)人機(jī)干擾民航飛行事件4起,2016年則發(fā)生23起。

　　“黑飛”挑戰(zhàn)社會(huì)秩序

雪白的機(jī)身,四個(gè)螺旋槳,配有一個(gè)正方形的手柄,上面可以插上手機(jī)或IPAD等電子設(shè)備……這就是80后青年吳迪買的一款無(wú)人機(jī)。

“這款機(jī)器配有4K畫質(zhì)的照相攝像,實(shí)時(shí)高清傳輸,還能做到兩公里的超遠(yuǎn)距離遙控……”吳迪自小便對(duì)航模非常感興趣。

4月23日,《法制日?qǐng)?bào)》記者在互聯(lián)網(wǎng)上點(diǎn)開(kāi)一家著名購(gòu)物網(wǎng)站,在搜索欄輸入“無(wú)人機(jī)”三個(gè)字,按下回車鍵,搜索結(jié)果瞬間展現(xiàn)在眼前。按銷量排名,一款標(biāo)明“航拍遙控?zé)o人機(jī)四軸飛行器”產(chǎn)品的銷量近7900架。

在該購(gòu)物網(wǎng)站上,目前所售賣的無(wú)人機(jī)各式各樣,這些無(wú)人機(jī)大多搭載攝像頭,可以通過(guò)飛行實(shí)時(shí)錄像。有些店僅一個(gè)月的銷量就突破1000架。

中國(guó)政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員、北京法學(xué)會(huì)航空法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)張起淮介紹說(shuō),無(wú)人機(jī)是由遙控管理的航空器,按照不同的使用領(lǐng)域可以分為軍用、民用兩大類。其中,民用又分專業(yè)級(jí)和消費(fèi)級(jí),前者集中于政府公共服務(wù)的提供,包括警用、氣象、消防等。后者則更多的用于航拍、游戲等休閑用途。

中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)(AOPA)執(zhí)行秘書長(zhǎng)、無(wú)人機(jī)管理辦公室主任柯玉寶說(shuō),根據(jù)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì),包括研發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)在內(nèi),我國(guó)目前有幾百家民用無(wú)人機(jī)企業(yè),從業(yè)人員過(guò)萬(wàn)人。

“無(wú)人機(jī)行業(yè)正在飛速發(fā)展,在民用領(lǐng)域的應(yīng)用日漸增多。”張起淮告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。

資料顯示,無(wú)人機(jī)在民用方面已廣泛應(yīng)用于公共安全、應(yīng)急搜救、農(nóng)林、環(huán)保、交通、通信、氣象、影視航拍等多個(gè)領(lǐng)域。

“科技的發(fā)展速度太快,給社會(huì)秩序帶來(lái)了挑戰(zhàn)?！币恢标P(guān)注無(wú)人機(jī)發(fā)展的首都師范大學(xué)講師傅添博士對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。

最大的挑戰(zhàn),是無(wú)人機(jī)“黑飛”。

柯玉寶曾告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,按照現(xiàn)行監(jiān)管辦法,無(wú)人機(jī)只能在低空隔離空域飛行,不能在融合空域飛行,且飛行要向空管部門申請(qǐng)飛行空域和計(jì)劃,得到批準(zhǔn)后才能活動(dòng)。

“開(kāi)車上馬路必須得有駕駛執(zhí)照,航空器要適航,也要遵守航空‘交規(guī)’。假如你明天飛,那么在前一天15時(shí)之前就需向所管轄區(qū)的航行管理部門申報(bào)你的飛行計(jì)劃?！笨掠駥氄f(shuō)。

沒(méi)有申請(qǐng)飛行空域和計(jì)劃、超出飛行空域,即“黑飛”。

2015年至今“黑飛”30多起

此次發(fā)生在成都市的無(wú)人機(jī)干擾民航飛行事件即“黑飛”。

根據(jù)四川省公安廳的通報(bào),4月14日14時(shí)05分,成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)西跑道北側(cè)30公里區(qū)域凈空保護(hù)區(qū)內(nèi),發(fā)現(xiàn)無(wú)人機(jī)活動(dòng),導(dǎo)致三架航班繞行,地面航班等待5分鐘。

4月17日至4月21日,當(dāng)?shù)鼐接植樘幜硕嗥馃o(wú)人機(jī)“黑飛”事件。

實(shí)際上,今年以來(lái),國(guó)內(nèi)已經(jīng)發(fā)生多起“黑飛”事件。

今年2月2日,四川綿陽(yáng)機(jī)場(chǎng)跑道上空出現(xiàn)不明飛行物,導(dǎo)致5個(gè)航班延誤、3個(gè)航班備降。據(jù)綿陽(yáng)警方初步調(diào)查,懷疑有人操控“黑飛”無(wú)人機(jī)。

2月2日、3日兩天,云南昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)連續(xù)發(fā)現(xiàn)4起無(wú)人機(jī)“黑飛”事件,其中一起無(wú)人機(jī)非法飛行事件中,無(wú)人機(jī)離空中客機(jī)僅有50至70米。

另?yè)?jù)民航部門公布的數(shù)據(jù),2015年,全國(guó)共發(fā)生無(wú)人機(jī)干擾民航事件4起,2016年發(fā)生23起。

據(jù)此計(jì)算,自2015年至今,全國(guó)已經(jīng)發(fā)生30多起無(wú)人機(jī)干擾民航事件。

針對(duì)“黑飛”,既有行政處罰,也有刑事處罰。

早在2015年4月,北京市平谷區(qū)人民法院就判決了一起無(wú)人機(jī)“黑飛”案,北京某航空科技公司3名員工因?yàn)椤昂陲w”獲刑。

2015年10月,民航新疆管理局依據(jù)民用航空法相關(guān)條款對(duì)某單位的“黑飛”行為進(jìn)行處罰,開(kāi)出了罰款兩萬(wàn)元的罰單。

既然這樣,為何“黑飛”現(xiàn)象仍屢禁不絕?

張起淮向《法制日?qǐng)?bào)》記者分析說(shuō),其背后的原因主要有三個(gè):首先是法律規(guī)范不完善。我國(guó)現(xiàn)行法律體系中對(duì)無(wú)人機(jī)的規(guī)定偏向于原則性、指導(dǎo)性、臨時(shí)性的意見(jiàn),不能對(duì)技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)制造、市場(chǎng)準(zhǔn)入、適航審批、安全運(yùn)行、監(jiān)督管理等與無(wú)人機(jī)活動(dòng)息息相關(guān)的環(huán)節(jié)作出切實(shí)有效的指引、規(guī)范和約束,無(wú)法“對(duì)癥下藥”。

張起淮認(rèn)為,其次,現(xiàn)行規(guī)定沒(méi)有得到遵守。我國(guó)已開(kāi)始重視對(duì)無(wú)人機(jī)立法和管理,《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》等規(guī)范性文件相繼出臺(tái),但一部分從事無(wú)人機(jī)活動(dòng)的企業(yè)和個(gè)人法律意識(shí)不高,加之無(wú)人機(jī)飛行的審批手續(xù)還存在不夠簡(jiǎn)化等弊端,出于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使或者個(gè)人愛(ài)好,仍在執(zhí)意“黑飛”。

在張起淮看來(lái),第三個(gè)原因是執(zhí)法部門的監(jiān)管處罰尚不到位。對(duì)無(wú)人機(jī)“黑飛”的監(jiān)管措施多以事后懲處為主,難以做到事前預(yù)防。對(duì)“黑飛”行為高發(fā)的企業(yè)和個(gè)人予以重點(diǎn)管控的信用體系還沒(méi)有建立。

傅添觀察發(fā)現(xiàn),無(wú)人機(jī)“黑飛”現(xiàn)象之所以屢禁不止,主要可能在于從事無(wú)人機(jī)活動(dòng)的人對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)不夠了解,也可能是“僥幸心理”在作怪。

　　無(wú)人機(jī)專項(xiàng)立法迫在眉睫

既然“黑飛”要承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任,那么,無(wú)人機(jī)怎樣放飛、在哪里放飛、依據(jù)怎樣的程序申請(qǐng)才不算“黑飛”呢?

目前,我國(guó)對(duì)于管控?zé)o人機(jī)飛行的規(guī)定,主要包括民用航空法、《通用航空飛行管制條例》《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章。

最新的規(guī)范是中國(guó)民航局2016年9月出臺(tái)的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》。該辦法第三條規(guī)定,民航局指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理工作,地區(qū)管理局負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通服務(wù)的監(jiān)督和管理工作。空管單位向其管制空域內(nèi)的民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)提供空中交通服務(wù)。

張起淮認(rèn)為,當(dāng)前亟待針對(duì)無(wú)人機(jī)制定一部專門的法律,明晰生產(chǎn)者、銷售商和使用者的權(quán)利義務(wù),對(duì)各種大小、用途不同機(jī)型給出明確的使用區(qū)限,只有在讓購(gòu)買者周知并嚴(yán)格監(jiān)管的情況下,才能對(duì)層出不窮的問(wèn)題“對(duì)癥下藥”。

張起淮建議:“對(duì)無(wú)人機(jī)立法,要避免出現(xiàn)‘一抓就死,一放就亂’的困境。在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,立法部門應(yīng)當(dāng)立足于無(wú)人機(jī)的特點(diǎn),充分考慮無(wú)人機(jī)行業(yè)的發(fā)展需求和民航、空管等部門的工作需要,從生產(chǎn)、適航、注冊(cè)、審批、飛行、監(jiān)管、懲處等方面全方位前瞻性立法,明確其民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任,并同步出臺(tái)與法律相配套的實(shí)施細(xì)則、操作規(guī)程和行業(yè)規(guī)定,加強(qiáng)法制宣傳教育,將無(wú)人機(jī)真正納入我國(guó)法律體系,做到既放活市場(chǎng),又監(jiān)管到位?！?/p>

傅添的建議則是,由政府監(jiān)管部門、研究開(kāi)發(fā)者、生產(chǎn)企業(yè)等相關(guān)單位坐在一起,討論明確無(wú)人機(jī)的分類標(biāo)準(zhǔn),在明確無(wú)人機(jī)分類之后,建立相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),比如強(qiáng)制要求生產(chǎn)企業(yè)作為監(jiān)管源頭對(duì)無(wú)人機(jī)核心部件實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的電子編碼,實(shí)行身份識(shí)別,設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)無(wú)人機(jī)銷售進(jìn)行登記,建立追查制度,解決“黑飛”問(wèn)題。

“目前亟需解決的問(wèn)題是,先厘清無(wú)人機(jī)歸哪個(gè)部門管?！备堤硐颉斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》記者表示。

“如果任由無(wú)人機(jī)‘黑飛’泛濫,影響的不僅僅是民航安全和公共秩序,還會(huì)給人們的日常生活帶來(lái)干擾,因此,我國(guó)就無(wú)人機(jī)進(jìn)行專項(xiàng)立法已迫在眉睫?！睆埰鸹锤嬖V《法制日?qǐng)?bào)》記者。

制圖/高岳