□　本報記者　郄建榮

《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》等四個辦法被認(rèn)為是新環(huán)保法的四個鋒利牙齒。在過去一年,“四個牙齒”都咬了哪些違法行為?受環(huán)保部委托,由中國人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效領(lǐng)銜的課題組,今天發(fā)布了《新〈環(huán)境保護(hù)法〉四個配套辦法實(shí)施與適用評估報告(2016)》(以下簡稱《報告》),對四項(xiàng)配套辦法的實(shí)施情況進(jìn)行了全面評價。

《報告》認(rèn)為,新環(huán)境保護(hù)法四個配套辦法實(shí)施初顯成效,去年一年,全國實(shí)施按日計(jì)罰超過8億元,除了四類案件數(shù)量大幅上升外,違法企業(yè)反彈率僅為2.86%。

竺效課題組對處罰案件與環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)行對比分析后發(fā)現(xiàn),違法處罰力度大,大氣質(zhì)量改善明顯。

針對按日計(jì)罰實(shí)施率僅為4.47%的實(shí)際情況,全國政協(xié)社會與法制委員會駐會副主任、環(huán)境法學(xué)家呂忠梅提出,按日計(jì)罰制度設(shè)計(jì)有待完善。

去年按日計(jì)罰罰款超8億元

配合修改后的環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施,環(huán)保部出臺了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》四個配套規(guī)章,并聯(lián)合公安部、工信部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局發(fā)布了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。

就四個配套辦法的實(shí)施情況,竺效表示,2016年1月至12月份,全國實(shí)施四個配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件2016年的總數(shù)為21738件,同比增長85%。其中,按日連續(xù)處罰案件共974件,同比上升36%；罰款數(shù)額達(dá)84820.73萬元,同比增加49%；實(shí)施查封、扣押案件共9622件,同比上升130%；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共5211件,同比上升68%；移送行政拘留共3968起,同比上升91%；移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1963件,同比上升16%。

竺效認(rèn)為,2016年1月至12月,全國范圍內(nèi)32個地區(qū)(新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的案件單獨(dú)統(tǒng)計(jì))實(shí)施新環(huán)境保護(hù)法的四配套辦法的案件數(shù)的地域分布并不均勻,全國范圍內(nèi)32個地區(qū)適用五種措施的案件數(shù)量大體上呈現(xiàn)從東部往西部、沿海地區(qū)到內(nèi)陸地區(qū)逐漸遞減態(tài)勢。

9個地區(qū)信息公開率下降

竺效課題組對2016年四個配套辦法適用與實(shí)施的信息公開情況也進(jìn)行了全面評價。據(jù)竺效介紹,2016年,全國32個地區(qū)執(zhí)行配套辦法的信息公開率為73.4%,較之上年有所改善。

“相較于2015年,2016年有9個地區(qū)信息公開率下降,其中,山西的信息公開率由2015年的90.55%下降到50.5%,上海的信息公開率由2015年的75.76%下降到38.5%,兩地區(qū)的信息公開率下降幅度較大?！斌眯дf,信息公開率增長的共有22個地區(qū),其中遼寧、寧夏、黑龍江的信息公開率有較大幅度的增長,信息公開率增長數(shù)均在25%以上。

竺效介紹,根據(jù)各地上報數(shù)據(jù)顯示,主要信息公開途徑包括政府信息公開網(wǎng)站、環(huán)保局網(wǎng)站、社會網(wǎng)站、電視、報紙等途徑。

大氣水污染違法案件占比較大

經(jīng)過全面分析,竺效課題組發(fā)現(xiàn),地市級與區(qū)縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍適用四個配套辦法,僅有少量區(qū)縣尚未執(zhí)行。其中,江蘇、安徽、福建、重慶的區(qū)、縣覆蓋率達(dá)到了90%以上。福建省的區(qū)、縣執(zhí)行配套辦法覆蓋率最高,為98%。海南省執(zhí)行四個配套辦法的覆蓋率僅4%,海南省24個區(qū)、縣中,僅澄邁縣執(zhí)行了四個配套辦法,其他區(qū)、縣均未執(zhí)行。

此外,京津冀、長三角和珠三角地區(qū),“三大區(qū)域”內(nèi)按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安五類案件總數(shù)達(dá)7719件,占全國范圍內(nèi)案件總量的35%。長三角地區(qū)的案件數(shù)量居前述“三大區(qū)域”首位,共5100件。

竺效稱,依照四個配套辦法所處罰的案件,涉及大氣和水的案件數(shù)量占所有可統(tǒng)計(jì)環(huán)境要素案件的91.9%,分別有4675件和6380件,占比最大。而電鍍、鋼鐵等行業(yè)的環(huán)境違法行為則成為了四個配套辦法的重點(diǎn)打擊對象。

山西等7省區(qū)違法反彈高

對于2016年,四項(xiàng)配套辦法的實(shí)施成效,竺效團(tuán)隊(duì)給予了高度肯定。他們用“違法反彈率”低來證實(shí)這一點(diǎn)

竺效說,據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年全國范圍內(nèi)違法企業(yè)反彈率較低,僅為2.86%,但較2015年2.57%的反彈率略有上升。其中,被按日連續(xù)處罰的企業(yè)違法行為反彈率為9.81%,較2015年有較大程度的下降。竺效認(rèn)為,可見按日連續(xù)處罰措施已開始發(fā)揮威懾環(huán)境違法者,預(yù)防環(huán)境違法行為的作用。被限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留的企業(yè)違法行為反彈率也有所下降,分別為3.50%、1.49%。而被查封扣押的企業(yè)違法行為反彈率為1.64%,較2015年略有上升。竺效表示,這與2016年查封扣押案件總數(shù)大幅增加,查封扣押措施進(jìn)一步得以適用有一定關(guān)聯(lián)。

據(jù)竺效透露,違法反彈率相對較高,即超過4%以上的地區(qū),有內(nèi)蒙古、黑龍江、山西、遼寧、吉林、四川、青海。竺效說,這7省(區(qū))即除山西(739件)、內(nèi)蒙古(566件)外,其余地區(qū)的四個配套辦法案件年度總數(shù)均低于500件。

同時,2016年環(huán)保機(jī)關(guān)共對1255家企業(yè)(或個人)打出環(huán)?！敖M合拳”,較2015年的704家企業(yè)(或個人)而言,絕對數(shù)量有大幅增加。

違法處罰力度與大氣改善成正比

竺效課題組對2016年環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)據(jù)與環(huán)境空氣質(zhì)量變化情況也進(jìn)行了分析。竺效表示,根據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的2016年各地區(qū)空氣優(yōu)良天數(shù)比例排名,對照2016年各地區(qū)的四個配套辦法案件數(shù)量可以發(fā)現(xiàn),案件處罰較多地區(qū)大氣質(zhì)量相對較好。他說,案件數(shù)量排名較多的前10個地區(qū)中,有7個地區(qū)的空氣優(yōu)良天數(shù)比例排在全國的后15位,分別為江蘇、安徽、河南、山東、陜西、湖北、山西。

竺效說,比較2016年各地區(qū)的案件數(shù)量可以發(fā)現(xiàn),環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的2016年P(guān)M2.5濃度同比上升幅度較大的9個城市,其適用四個配套辦法的案件數(shù)量卻相對較少。

四川執(zhí)法排名下降幅度最大

《報告》以全國32個地區(qū)執(zhí)法“案件總數(shù)”“違法反彈率”“信息公開率”三組數(shù)據(jù)對32個地區(qū)執(zhí)行四個配套辦法情況進(jìn)行評分排序。竺效介紹,2016年全國32個地區(qū)實(shí)施四個配套辦法排名前五位的地區(qū)為河南省、浙江省、江蘇省、江西省、廣東??；排名后五位的地區(qū)為內(nèi)蒙古自治區(qū)、天津市、海南省、青海省、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。

竺效課題組指出,與2015年相比,2016年四個配套辦法的適用與實(shí)施,有13個地區(qū)排名上升,4個地區(qū)排名不變,15個地區(qū)排名下降。排名上升幅度最大的是廣西,上升了19位,下降幅度較大的是四川,下降15位,其次是上海,下降14位。

專家建議調(diào)整按日計(jì)罰制度

據(jù)竺效課題組介紹,2016年涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件總數(shù)達(dá)21738件,同比增長85%。其中,查封扣押類案件最多,占43.89%；最少的是“按日連續(xù)處罰”類案件,占比4.47%。

按日計(jì)罰被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)法最嚴(yán)厲的處罰措施之一,但在實(shí)施過程中,它的占比卻最少。對此,曾參與環(huán)境保護(hù)法起草的呂忠梅認(rèn)為:“該探討制度設(shè)計(jì)有沒有問題?！彼f,按日計(jì)罰制度設(shè)計(jì)有一些問題。啟動“按日計(jì)罰”的前提條件是,企業(yè)違法被環(huán)保部門處理后,拒不整改,或者在整改期間內(nèi)沒有完成整改,才能實(shí)施“按日計(jì)罰”。

在呂忠梅看來,這種制度設(shè)計(jì)影響了按日計(jì)罰制度的實(shí)施。她透露,目前,正在進(jìn)行水污染防治法的修改,對于按日計(jì)罰,水污染防治法將嘗試規(guī)定由企業(yè)“自證清白”,而非環(huán)保部門認(rèn)為企業(yè)違法。

本報北京4月18日訊

制圖／李曉軍